Versnipperd landschap zoekt regisseur

Recentelijk sprak de Sociaal-Economische Raad (2018) zijn zorgen uit over de aanpak die nieuwkomers met een verblijfsvergunning naar werk moet helpen. Er is sprake van versnippering van initiatieven met grote verschillen tussen regio’s. Bovendien is de financiering en de continuïteit van beleidsinitiatieven onvoldoende gegarandeerd. Daarom breekt de SER een lans voor een gemeentelijke aanpak waarin werkgevers en werknemers erkende statushouders Asielzoekers die als vluchteling worden erkend, krijgen de vluchtelingenstatus. Zij worden ook wel statushouders of vergunninghouders genoemd. Statushouders hebben een verblijfsvergunning en mogen een opleiding volgen en werken in Nederland. (vergunninghouders) een kans bieden op een baan.

Op 2 juli heeft minister Koolmees van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangekondigd dat de inburgering op de schop moet en dat de gemeenten meer regie moeten krijgen, ook gaan de taaleisen omhoog. Het huidige stelsel is volgens de Minister te ingewikkeld en niet effectief om te komen tot ‘meedoen’ in de samenleving. En: ‘goed zicht op en inzicht in wat wel werkt ontbreekt’.

Educatie als breed begrip

Het probleem van de inburgering, raakt naast de begeleiding en integratie van erkende vluchtelingen ook een veel grotere groep laaggekwalificeerden en laaggeletterden die moeilijk aan werk komen. Zij zijn afhankelijk van een aanbod van een passende combinatie van taal, onderwijs en (begeleiding naar) werk. In dit artikel vatten we ‘educatie’ daarom breder op dan de wettekst, als het domein van opleiding en ontwikkeling van personen met substantiële hiaten in hun basisvaardigheden.

In het Regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ stelt het kabinet meer te willen investeren in effectieve inburgering en bijspijkeren van basisvaardigheden. Het kabinet dicht het mbo, met zijn contacten in het werkveld, een centrale rol toe om onder regie van gemeenten effectief bij te dragen aan educatie van lager geschoolden in onze samenleving. Hoe kan het mbo samen met de gemeenten deze handschoen oppakken?

Maatschappelijk belang

Educatie is voor diverse groepen in de samenleving van groot belang. Het aantal personen dat de Nederlandse taal onmachtig is of essentiële reken- en digitale vaardigheden mist is met 2,5 miljoen aanzienlijk. Onder hen bevinden zich naar schatting 740.000 laaggeletterde werknemers en 300.000 digibeten. Ook beschikt een grote groep van 155.000 jongvolwassenen, die niet naar school gaan en zonder werk zijn, over onvoldoende competenties om de arbeidsmarkt te betreden. Voor een deel gaat dit om laaggeletterden, maar niet alleen. Het aantal vluchtelingen dat daarbij komt bedraagt ongeveer 15.000, afhankelijk van de internationale migratiestromen.

Het goed toerusten van deze groepen levert iedereen veel op. Inburgering en educatie leiden tot zowel persoonlijk rendement voor het individu, als tot macro-economische voordelen en lagere kosten aan sociale zekerheid en uitgaven aan gezondheidszorg (zie De Greef e.a., 2014). Momenteel staan er teveel mensen langs de kant, terwijl arbeidskrachten uit andere Europese landen alom vacatures vervullen (Heyma e.a., 2018). Eén op de vijf werkgevers ervaart productiebelemmeringen vanwege een personeelstekort, in sommige sectoren is dat zelfs één op de drie werkgevers (UWV, 2018).

Opgeleide mensen hebben verdiencapaciteit. Een ruime visie op talentontwikkeling is daarom essentieel. En daar waar de afstand tot de arbeidsmarkt te groot blijkt, is er alle reden om in te zetten op educatie en beroepsonderwijs om die afstand te overbruggen. Waar gaat het mis? En wie kan dat veranderen?

Beleidswijzigingen hebben het speelveld voor educatie en inburgering de afgelopen jaren ingrijpend veranderd. Het Actieplan ‘Focus op vakmanschap’ maakte een einde aan de integrale aanpak, die in de Wet educatie beroepsonderwijs (1996) was vastgelegd. Het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) is belegd bij de mbo-instellingen, terwijl de educatie is geprivatiseerd en onderwijsgebouwen soms leegstaan.

Educatiegelden krijgen nu deels een bestemming via het Actieplan Laaggeletterdheid, om een grotere groep laaggeletterden te bereiken onder regie van de gemeenten, een positie die zij overigens al hadden. Daarnaast kunnen gemeenten via aanbesteding educatietrajecten inzetten voor ‘Nederlands als eerste taal’ (NT1,) als ‘tweede taal’ (NT2), rekenen of digitale vaardigheden.

Eén re-integratiebudget

Tegelijkertijd zijn met de invoering van de Participatiewet in 2015 stappen gezet om de wet- en regelgeving op het terrein van de sociale zekerheid, en de daarmee gemoeide uitkerings- en participatiebudgetten, te vereenvoudigen. Alle budgetten zijn gebundeld in één re-integratiebudget. Gemeenten kunnen daardoor zelf afwegen hoe zij middelen inzetten. Dat geldt ook voor de educatiemiddelen. Die zijn weliswaar geoormerkt, maar gemeenten koppelen ze steeds vaker aan het sociale domein, waardoor educatieve doelstellingen zouden kunnen verwateren.

Het beleid heeft dus een einde gemaakt aan de verplichte winkelnering van gemeenten bij de mbo-instellingen en nieuwe aanbieders hebben de markt betreden. Inmiddels oordeelt de Algemene Rekenkamer (2016) kritisch over de versnippering en reikwijdte van het ‘laaggeletterden’-vraagstuk, dat in hetzelfde rapport door de minister van OCW wordt getypeerd als een ‘uiterst weerbarstig en complex maatschappelijke probleem’. In vergelijkbare kritische bewoordingen laat de Algemene Rekenkamer (2017) zich uit over het inburgeringsbeleid.

Strategisch re-design

Inmiddels bestaan er voldoende adviezen over alternatieve aanpakken. Zo heeft de Commissie-Vraagsturing mbo in april 2017 voorgesteld om meer scholingsrechten te introduceren, vooral voor personen die nog geen hoger onderwijs hebben genoten. Tegelijkertijd hebben de OESO en de SER geadviseerd in Nederland een ‘skills-agenda’ op te stellen waarbij zij ervoor pleiten om ferm afstand te doen van ‘middelmatige’ beleidsopvattingen en stevig te investeren. Het is dus nodig een beleid gericht op een leven lang ontwikkelen vorm te geven (zie Kuijpers en Van der Meer, 2017).

Opvallend in alle adviezen is de tamelijk generieke en procedurele aanpak van de problemen (zie VNG, 2016). Het ontbreekt aan een systematische analyse of inhoudelijk afwegingskader van het educatievraagstuk Datzelfde erkent de Minister SZW in zijn brief van 2 juli 2018 ook voor het inburgeringsvraagstuk. . Er is ook maar in geringe mate empirisch onderzoek voor handen. Het is daarom tijd voor een bredere wake-up call, een strategisch re-design om te komen tot een concretisering van afspraken over leven lang ontwikkelen.

Verkenning in Noord-Brabant

Regionale samenwerking kan uitkomst bieden om een consistent en sterk educatie-aanbod te creëren. Maar hoe doe je dat? Daarvoor hebben wij de strategische afwegingen op het terrein van educatie in de provincie Noord-Brabant verkend. We hebben gesproken met bestuurders en beleidsverantwoordelijke professionals bij het educatievraagstuk, afkomstig van gemeenten, mbo-instellingen, UWV, sociale werkvoorziening en de provincie. Via een ‘versnellingskamer’ in het computerlab van de universiteit zijn zij met elkaar in gesprek gegaan over doelstellingen, organisatie en randvoorwaarden van het educatie-aanbod. Particuliere aanbieders hebben niet mee gedaan aan deze studie.

Uit onze verkenning blijkt dat de diverse regionale stakeholders, met de gemeenten in de hoofdrol, op een aantal cruciale vragen van mening verschillen over de aanpak en organisatie van educatievraagstukken in de regio. Zo zijn gemeenten en mbo-instellingen het in belangrijke mate eens over bijvoorbeeld de noodzakelijke flexibiliteit van het educatie-aanbod en een betere afstemming van educatietrajecten. Dat geldt ook voor een goede aansluiting van educatie op mbo-opleidingen en de betrokkenheid van het bedrijfsleven hierbij.

Veel minder eensgezind zijn de meningen als het gaat om (inzicht in) de resultaten van educatie, de kwaliteit van de geboden educatie en de behoefte aan integrale visie op educatie. Over deze facetten zijn de gemeenten minder positief gestemd. Voorts zijn zij voorstander van aanbesteding van educatietrajecten, terwijl de mbo-instellingen vrezen dat dit leidt tot minder kwaliteit en samenhang van educatieprogramma’s. Ook elders in Nederland wordt dit verschil in opvattingen herkend, mede afhankelijk van de uitwerking van de nieuwe wettelijke kaders.

Duurzame samenwerking en regie

Het is naar onze mening noodzakelijk om een inhoudelijk samenhangende onderwijsvoorziening te ontwikkelen om laaggeletterden, statushouders en niet-werkende jongvolwassenen duurzaam te laten participeren in de samenleving. Dat kan met een duurzaam en gericht aanbod van educatieprogramma’s binnen een hechte opleidingsstructuur die flexibel is in toepassing, afhankelijk van de vraag in de arbeidsmarkt en de verschillen tussen doelgroepen.

Daarbij geldt ten eerste dat educatie, behalve vanuit de educatiemiddelen, ook is te bekostigen vanuit de bredere participatiemiddelen of sociale en economische budgetten. Het is een understatement om te stellen dat op de budgetten niet verder kan worden beknibbeld.

Ten tweede is het cruciaal dat gemeenten en mbo-instellingen onderling nieuwe duurzame relaties ontwikkelen. Openbare aanbesteding is momenteel het credo bij het toekennen van budgetten. Als de korte termijn in de aanbestedingsprocedures blijft overheersen, dan schieten we niet veel op. Gemeenten die duurzame trajecten willen ontwikkelen, moeten afspraken van langere duur mogelijk maken. Dit komt de integraliteit en kwaliteit van het aanbod ten goede. Dit impliceert dat de gemeenten, de mbo-instellingen en andere aanbieders van educatietrajecten nieuwe onderlinge relaties moeten ontwikkelen om de condities voor marktwerking voor een reeks van jaren vast te leggen.

Perspectief

Op deze wijze kunnen nieuwe vormen van samenwerking ontstaan tussen onderwijsinstellingen en gemeenten die uitgaat van een bredere definitie van educatie dan nu het geval is. Het gaat om programma’s die verder reiken dan de beheersing van de taal of rekenen alleen, een minimaal basisaanbod. Er is juist verbijzondering naar diverse werknemersvaardigheden, werkervaring, het omgaan met financiën en gezondheid, en persoonlijk initiatief noodzakelijk.

De inhoud van leerwegen moet een duidelijke opbouw kennen met doorlopende leerlijnen ook richting het reguliere beroepsonderwijs. Het versterken van zwakke arbeidsposities en de toeleiding naar werk wordt dan een vanzelfsprekende doelstelling. Duurzame inzetbaarheid in het arbeidsproces en participatie zijn daarmee gediend.

Als een dergelijke verbreding plaatsvindt, kan ook het vertrouwen in de kwaliteit van de educatie bij verschillende gemeentes toenemen. Dat betekent wel dat onderwijsinstellingen een betere kwaliteitsborging moeten ambiëren. Als zij inderdaad het initiatief nemen om het onderlinge netwerk met elkaar en met de gemeenten en het bedrijfsleven te versterken, kunnen zij systematisch ervaringen uitwisselen en een gezamenlijke kwaliteitsgarantie ontwikkelen. Dan kunnen zij binnen enkele jaren ook met meer gezag over de kwaliteit van leerwerktrajecten spreken.

Dat impliceert ook dat het aanbod van programma’s voldoende flexibel is en met een ruime mix aan pedagogische en didactische werkvormen vorm krijgt. Naast met de bedrijven optrekken, kunnen mbo-instellingen dat ook doen met bijvoorbeeld bibliotheken, welzijnsorganisaties of maatschappelijke instellingen. Het Graafschap College in Doetinchem doet dat bijvoorbeeld al.

Bij een goede interne en externe coördinatie en het kweken van vertrouwen, gaan partijen elkaar waarschijnlijk gemakkelijker iets gunnen. Het versnipperde landschap zoekt dus een regisseur. Op landelijk niveau zouden kabinet en de VNG met de gemeenten en onderwijsinstellingen nieuwe Participatieafspraken kunnen ontwikkelen, met als kern  duurzaamheid, integraliteit en flexibiliteit van het aanbod en participatie van maatschappelijke groepen. Dan zijn er meer dan alleen korte termijn resultaten te behalen. En zo kan ook de duurzame inzetbaarheid van docenten en de kwaliteit van het onderwijsaanbod beter worden gegarandeerd.