Minister moet stevig ingrijpen bij stammenstrijd tussen OCW en DUO
Na het echec met de implementatie van het Programma Vernieuwing Studiefinanciering dat met €70 miljoen kostenoverschrijding bijna twee keer zo duur werd. Dreigt nu al weer de volgende kostenoverschrijding in de ICT-infrastructuur van OCW. Momenteel is de ICT-infrastructuur van OCW ondergebracht bij commerciële aanbieder Atos. In 2014 is besloten dat al het ICT-beheer van OCW, ook dat van de Onderwijsinspectie, het cultuurbeheer en het Nationaal Archief ondergebracht moeten worden bij DUO. Die werkt al met een eigenstandige ICT-infrastructuur. OCW wil toch onverkort vast blijven houden aan eigen software en dienstverlening.
Ton Ellias waarschuwde voor verspilling
De overheveling van de ICT-diensten van de Hoftoren naar Groningen waar DUO is gevestigd verloopt daarom uitermate moeizaam. Dit blijkt uit een rapport dat uitgevoerd is door Bureau ICT-Toetsing (BIT). Het BIT toetst op de risico’s en slaagkans van projecten die door de rijksoverheid worden opgezet. Het BIT is opgericht in 2015 naar aanleiding van de tijdelijke commissie ICT, onder voorzitterschap van Ton Elias. Deze commissie constateerde dat er vele miljarden werden verspild bij ICT-projecten van de rijksoverheid.
Het BIT heeft in opdracht van de secretaris-generaal van OCW, Marjan Hammersma een analyse uitgevoerd naar de geplande overgang. De uitkomsten van die analyse zijn zorgelijk, ook de minister is hier ernstig van doordrongen schrijft zij nu aan de Kamer.
OCW biedt tegenstand
Het BIT adviseert de minister om snel en stevig bij te sturen om forse vertraging en kostenoverschrijdingen te voorkomen. Uit het advies wordt duidelijk dat OCW tegenstand lijkt te bieden bij de overgang van de infrastructuur naar Groningen. Het ministerie wil op onderdelen hun eigen infrastructuur blijven behouden, zoals autorisaties om bijvoorbeeld eigen software te ontwikkelen. Dit leidt tot grote veiligheidsrisico’s en daarmee extra kosten, zo stelt het BIT.
De overgang die dit najaar moet starten moet in april 2019 zijn afgerond. Maar nog voor de migratie in gang is gezet van de 3500 werkplekken van OCW naar de DUO ICT-omgeving doen zich al grote problemen voor. Dit eerste deel van de migratie moet €19 mln. gaan kosten, maar bij vertraging loopt dit bedrag per maand op met €800.000. Dit bedrag kan verderop oplopen, omdat de huidige ICT-leverancier bij verdere vertraging voor bijna €3 mln. moet investeren om de huidige dienstverlening te kunnen garanderen.
Er dreigt een flinke overschrijding
Het BIT komt tot de conclusie dat de huidige stand van zaken onherroepelijk leidt tot vertraging. De minister wordt daarom geadviseerd om snel in te grijpen. “Het project op de huidige wijze voortzetten leidt tot vertraging in de uitrol van de nieuwe werkplekken, een flinke overschrijding van het programmabudget en extra exploitatiekosten. Wij adviseren om snel en stevig bij te sturen.”
De oorzaken van deze voorspelde vertraging komt omdat DUO en OCW allebei hun eigen opvatting er op na houden over wat een 1-op-1 overgang is. Ook gebruiken beide organisaties verschillende projectmethoden en dat belemmert de samenwerking. Bovendien is de ambtelijke aansturing niet effectief, zo stelt het BIT.
De oorzaak van het probleem lijkt er in te liggen dat DUO ervan uit ging dat de ICT-infrastructuur zoveel mogelijk zou lijken op de huidige situatie bij DUO. Op de Hoftoren is men juist uitgegaan van het tegenovergestelde. OCW probeert daarom allemaal opties te bedingen die dan weer lastig zijn te implementeren voor DUO.
Lastig te beveiligen
Het BIT komt met een aantal voorbeelden. “Zo heeft OCW bedongen dat inspecteurs van de Inspectie van het Onderwijs de werkplek ook offline kunnen gebruiken. Dit wijkt af van de standaard DUO-werkplek die altijd een internetverbinding nodig heeft. De nu gekozen oplossing is lastiger te beveiligen, vergt een aanvullende investering van tenminste enkele honderdduizenden euro’s en leidt tot hogere exploitatiekosten.”
OCW wil ook zelf verantwoordelijk blijven voor de eigen hardware, maar onderbouwt dit niet. “Apparatuur die nodig is om de DUO-werkplek te gebruiken is relatief goedkoop, omdat deze werkplek minimale functionaliteit van het apparaat gebruikt. Toch heeft OCW als standaard gekozen voor duurdere laptops. OCW geeft aan tot die keuze te zijn gekomen om daarmee op termijn circa 600 iPad’s te kunnen vervangen. Voor die vervanging ontbreekt echter zowel een concrete planning als een zakelijke rechtvaardiging.”
2000 manuren, geen resultaat
OCW wil tevens vast blijven houden aan de ICT-dienstverlening van de huidige aanbieder en DUO moet dit maar zien te implementeren. Dit leidt ook tot extra kosten en heeft nu alleen maar tot nodeloos veel werk geleid met nul resultaat. “OCW wil de specificaties van de huidige Atos-werkplekdienstverlening onverkort doorvertalen naar de DUO-dienstverlening. De dienstverlening van DUO wijkt echter op essentiële punten af van die van Atos. Om aan de Atos- specificaties te voldoen moet DUO structureel extra kosten maken, zonder dat de toegevoegde waarde daarvan duidelijk is. Het projectteam heeft circa 2000 uur besteed om te proberen de verschillen te overbruggen, maar dit heeft niet geleid tot resultaat.”
Deze stammenstrijd tussen OCW en DUO heeft tot gevolg dat er geen besluiten worden genomen. “Het gebruik van twee verschillende ontwikkelmethoden binnen het programma leidt tot onvoldoende sturing op de prioriteiten, tot een gebrek aan besluitvorming over functionele en technische vereisten en tot onduidelijkheid over de voortgang van het project.”
De verantwoordelijkheid is diffuus
De aansturing van de overgang van OCW naar DUO lijkt daarmee ook te falen. Er is wederzijds wantrouwen en overleggroepen zijn veel te groot, waardoor geen besluitvorming tot stand komt. “De ingerichte stuurgroepen en met name de program board zijn niet effectief. Het aantal deelnemers van de program board is te groot en de verantwoordelijkheidsverdeling is diffuus. De program board stuurt niet of te laat bij, waardoor het programma vertraging heeft opgelopen.”
Het vertrouwen tussen OCW en DUO is inmiddels zo verslechterd dat men maar liever conflicten uit de weg gaat. “Cultuurverschillen tussen DUO en de dienstonderdelen leiden tot communicatieproblemen en gebrek aan wederzijds vertrouwen. Inhoudelijke discussies worden daardoor niet beslecht, komen niet bij de program board terecht of worden zelfs volledig vermeden.”
Geen zicht op de kosten
Het ontbreekt volgens het BIT aan het overzicht van de kosten die gemoeid zijn met de overgang, ook binnen de leiding van het projectteam. “De financiële rapportage geeft geen inzicht in de realisatie van de programmadoelen en geen actuele prognose van de te verwachten uitgaven. Het is onduidelijk in welke mate de in het budget opgenomen risico-opslag van 25% al is ingezet. Omdat er nog geen stabiel kostenmodel is neemt de program board beslissingen zonder dat consequenties voor de exploitatiekosten bekend zijn.”
Dat de overgang zo moeizaam lijkt te gaan heeft vooral als oorzaak dat beide instanties ervan uitgaan dat het maar een tijdelijke oplossing lijkt te zijn. “Uit onze toets komt naar voren dat vrijwel alle partijen ervan uitgaan dat de toekomstige werkplek niet door DUO geleverd zou moeten worden, omdat dat voor DUO geen kerntaak is. Het is nu nog niet duidelijk waar de werkplek wel zal worden ondergebracht en welke consequenties dit gaat hebben voor de doorontwikkeling van de werkplek. Hierdoor dreigen zakelijke afwegingen rond investeringen een ad-hoc karakter te krijgen.”
OCW moet loslaten
Het advies aan de minister is dan ook om snel en stevig in te grijpen om zo grote ongelukken te voorkomen. “Het project zou voor aanzienlijk lagere kosten kunnen worden uitgevoerd en in een kortere doorlooptijd als OCW er voor zou kiezen om zo veel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande DUO-werkplekdienstverlening. Wij verwachten dat met de huidige aanpak ook in de exploitatiefase de kosten hoger zullen zijn dan nodig. De opdrachtgever moet snel en stevig bijsturen.”
Het rapport komt dan ook met de aanbeveling om onverkort de DUO-ICT te laten prevaleren boven die van OCW. “De belangrijkste opdracht is het doorbreken van de ontstane impasse als gevolg van het onverkort vasthouden aan de ‘as is’ van OCW, door de inzet van DUO te prioriteren.”
OCW moet DUO accepteren
De ambtelijke top van OCW krijgt duidelijk de opdracht om in het ambtelijke apparaat onverkort duidelijk te maken dat het traineren van de overgang afgelopen moet zijn. “Om de afgesproken doelstellingen van het programma na te komen is het nodig dat de departementsleiding duidelijk maakt dat iedereen de nieuwe DUO-werkplek moet accepteren. Bied op dit moment geen ruimte voor aanpassingen en nice-to-haves.”
In een reactie laat de minister aan de Kamer weten dat zij de aanbevelingen stevig vindt. “De bevindingen zijn scherp en de adviezen zijn stevig. Ik ben ervan doordrongen dat bijsturing van het programma nodig is om het resultaat te kunnen behalen zonder vertraging en kostenstijging.”
De minister heeft Hans Schutte, de directeur van DUO en de secretaris generaal van OCW, Hammersma de opdracht gegeven om de aanbevelingen van het BIT over te nemen. “Ik heb de sponsorgroep met daarin de secretarisgeneraal en plaatsvervangend directeur-generaal DUO opdracht gegeven de adviezen van het BIT op te volgen en noodzakelijke aanpassingen in werkwijze en sturing door te voeren.” De minister heeft het volste vertrouwen dat de overgang toch succesvol zal verlopen.
