Studenten selecteren op nationaliteit, mag het nu wel of niet?
De recent gepubliceerde instroomcijfers voor het jaar ‘18|’19 laten zien dat het aantal buitenlandse studenten ook dit jaar weer groeit. De aantrekkelijkheid van het Nederlandse hoger onderwijs voor studenten binnen en buiten de EER is groot, en lijkt vooralsnog niet tanende. Het ministerie van OCW verwacht dan ook dat het aantal internationale studenten zal blijven groeien in het hbo en wo.
Alhoewel Nederland bij lange na niet het enige land is waar internationale studenten relatief goedkoop kunnen studeren, blijkt het relatief aantrekkelijk te zijn. Een eenduidige verklaring waarom Nederland steeds populairder wordt is er niet, maar het feit dat het als een van de weinige (betaalbare) landen veel onderwijs in het Engels aanbiedt ligt voor de hand. Ook werven de Nederlandse overheid en individuele instellingen actief studenten uit het buitenland. Het feit dat Nederlandse universiteiten hoog genoteerd zijn in internationale rankings is bovenal een aantrekkelijk visitekaartje. Nergens in de wereld staan er zo veel betaalbare universiteiten bij elkaar die zo hoog in de verschillende rankings voorkomen.
Toegankelijkheid of selectie?
Oncontroleerbare groei is geen onbekend probleem in het Nederlandse hoger onderwijssysteem. Iedereen die al wat langer meeloopt in het hoger onderwijs weet dat opleidingen binnen enkele jaren enorm aan populariteit kunnen winnen of inboeten. Zulke schommelingen hebben praktische gevolgen voor opleidingen, denk aan het bijbouwen van collegezalen of het moeten ontslaan van docenten. De veel gehoorde vraag vanuit de sector is dan ook of er niet een vorm van controle kan worden geïntroduceerd.
Een vaste capaciteit beschermt de kwaliteit van de opleiding
Het uitgangspunt van het Nederlandse hoger onderwijs is in de eerste plaats toegankelijkheid. Een diploma uit het voortgezet onderwijs garandeert de afgestudeerde leerling toegang tot de instelling. Toch studeert een groeiend aantal studenten tegenwoordig aan een numerus fixus opleiding en met name bij de mastertoelating vinden vele verschillende vormen van selectie plaats. Door de nadruk die het afgelopen decennium op rendement is gelegd in het hoger onderwijs is dit geen verrassing.
In die zin is de druk die de groeiende instroom van internationale studenten met zich meebrengt wel relatief nieuw. Waar beheersbaarheid al een probleem bleek binnen de Nederlandse context heeft de openstelling van het Nederlandse hoger onderwijs, onder andere door het Bologna-verdrag, een geheel nieuwe dimensie toegevoegd. Een dimensie waarin fluctuaties in het aantal aanmeldingen en de instroom nieuwe uitdagingen met zich meebrengen.
Diverse redenen voor internationalisering
Om een middel te vinden waarmee de groei beheersbaar wordt kijken instellingen nu verwachtingsvol naar Den Haag, in afwachting van de oplossing(en) waar de minister. In haar internationaliseringsbrief van 4 juni jl. gaf de minister aan daarvoor verschillende routes te gaan onderzoeken die beperking of beheersing van het aantal internationale studenten mogelijk maken. Vandaag bevestigt zij haar vermoedens over welke routes juridisch haalbaar zijn in haar brief over toegankelijkheid en kansengelijkheid.
Daarnaast heeft het kabinet er zelfs toe besloten de vraag een niveau hoger te tillen en kondigde zij, tot verrassing van de sector, met Prinsjesdag een heus Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) af. Wat dit IBO ongetwijfeld op zal leveren is dat de motieven voor internationalisering in het hoger onderwijs ontzettend uiteenlopen, en daarmee ook de problemen waar men tegenaan loopt.
Waar het aanbieden van een Engelstalig programma bij sommige opleidingen een bewuste overlevingsstrategie is, zijn andere opleidingen onaangenaam verrast door de neveneffecten van een overstap naar het Engels. Het is te verwachten dat instellingen die actief werken aan het werven van studenten uit het buitenland een hogere internationale instroom kunnen verwachten. Maar ook iets tamelijk onschuldigs als het vertalen van een webpagina van een opleiding naar het Engels kan onverwachts veel internationale aanmeldingen teweegbrengen.
Ongeacht de oorsprong van de toegenomen interesse lijkt de consensus te zijn dat de toename van buitenlandse studenten zich momenteel moeilijk laat sturen. Terwijl de minister zich beraadt, begint het geduld van sommige instellingen zo langzamerhand op te raken, en dus buigt men zich over routes om grip te krijgen op de instroom.
Drie routes voor beheersing instroom
Er zijn volgens de minister en de instellingen verschillende mogelijkheden die de moeite van het onderzoeken waard zijn. Zo wordt er gekeken of het mogelijk is de WHW aan te passen zodat een deel van een opleiding selectief kan worden voor internationale studenten: selectieve Engelstalige tracks. Een andere route richt zich op het verhogen van het collegegeld voor niet-EER studenten. Tot slot is er de optie om opleidingen naar het niet-bekostigde domein te verhuizen, waar andere regels gelden over toelating en tarieven.
Tijdens een recente bijeenkomst van onderwijsjuristenvereniging NVOR wogen bestuurders, onderwijzers en onderwijsjuristen samen deze verschillende opties af Op deze bijeenkomst gold de zogenaamde Chatham house rule. Om die reden is niet bij alle uitspraken aan te geven wie de uitspraak heeft gedaan. . Daar stond vanzelfsprekend de optie die de minister momenteel overweegt centraal.
Eerder dit jaar deden bestuursadviseur Anton van den Hoeven en hoger onderwijshoogleraar Marijk van de Wende (Universiteit Utrecht) het voorstel om ‘tracks’ binnen opleidingen selectief te maken. Daarvoor moet artikel 7.9 van de WHW verruimd worden Specifiek gaat het hier om artikel 7.9 waaraan een lid c zou moeten worden toegevoegd dat luidt: 'Indien een instellingsbestuur binnen een opleiding een speciaal traject aanbiedt, waarvan de organisatie en inrichting van het onderwijs uitgaat van een internationale studentenpopulatie kan het instellingsbestuur daarvoor studenten selecteren. , een onderdeel dat momenteel gebruikt wordt om honours tracks selectief te maken. Hun voorgestelde wetswijziging moet selectie van studenten op basis van nationaliteit mogelijk maken voor een deel van de opleiding.
Met de stelling van beiden dat deze wetswijziging weinig om het lijf heeft is niet iedereen het eens. Direct na publicatie werd dit voorstel al fel bekritiseerd door jurist Carolus Grutters (Radboud Universiteit) die onder meer stelde dat deze bepaling in strijd zou zijn met Europese wetten Om specifiek te zijn gaat het hier om de Unieburgersrichtlijn en de Studentenrichtlijn van de Europese Unie. In de laatste wordt het vrije verkeer van studenten met klem benadrukt. en dat het voorbeeld van een honours track bovendien niet mag dienen voor een algemeen geldend principe.
Europa gaat boven Nederland
Ook de juristen aanwezig bij de NVOR-middag over internationalisering zijn kritisch over dit voorstel. Waar de minister aangeeft in haar internationaliseringsbrief nog aangeeft heil te zien in een route om “een capaciteitsbeperking alleen op een Engelstalige track te zetten” denken veel van de aanwezige juristen dat dit geen haalbare route is, zeker niet voor EER studenten.
Toch durft een aanwezige jurist en universitair docent de stelling te verdedigen dat er overtuigende argumenten kunnen zijn voor het maken van onderscheid op basis van nationaliteit. “De toestroom wordt straks onbeheersbaar, wij kunnen dat als land gewoon niet meer aan.” Volgens hem zou het Europese Hof van Justitie in Luxemburg hiervoor wel eens ontvankelijk kunnen zijn.
Ook bestrijdt de jurist de opvatting dat het willen organiseren van een international classroom “juridisch niet kansrijk” is zoals de minister schrijft. Het argument dat selectie nodig is om een goed samengestelde international classroom tot beter onderwijs leidt wel degelijk te verdedigen. “Het is niet zo dat per definitie iedere vorm van onderscheid uitgesloten is. Maar je moet dat goed beargumenteren.”
Grütters (niet aanwezig bij de bijeenkomst) wijst er in zijn analyse op ScienceGuide echter op dat nationaliteit een rol laten spelen alleen mogelijk is “indien er sprake is van een serieuze bedreiging van de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale gezondheid.” Of het ministerie deze route echt aan zou durven is dat ook maar de vraag. Een andere route zou nog zijn om het Europese verdragsrecht zelf aan te passen, maar de zorg die jurist Peter Kwikkers oproept bij de bijeenkomst is: “het zou goed kunnen dat Nederland daar heel alleen in zou zijn.”
Weren van niet-EER studenten
De optie om studenten van buiten de Europese Economische Ruimte (EER) te weren lijkt heilzamer. Alhoewel het leeuwendeel van de internationale studenten uit de EER komt, en dat zodoende voor hen dezelfde regels gelden als voor Nederlandse studenten, is het deel niet-EER studenten met bijna 30 procent niet te verwaarlozen. Met name in de technische opleidingen is hun instroom aanzienlijk.
De technische universiteiten, met de TU Delft voorop, geven dan ook al langer aan dat ze buitenlandse studenten willen kunnen weren. Deze maand maakte de TU Delft bekend niet langer te willen wachten op maatregelen vanuit Den Haag en zelf via de portemonnee invloed uit te willen oefenen op de aantrekkelijkheid van hun opleidingen voor internationale studenten.
De TU Delft is van plan voortaan 40% meer instellingscollegegeld voor niet-EU/EER studenten voor hun bachelor opleidingen. Niet-EER studenten (en Nederlandse studenten die een tweede studie doen) betalen volgend jaar waarschijnlijk dus €14.500 per jaar, voor een masteropleiding wordt dit bedrag €18.750 per jaar. Het tarief voor Nederlandse studenten die een tweede studie doen blijft hetzelfde. Een dergelijk beleid wordt bijvoorbeeld ook aan de UvA al gehanteerd, daar betalen niet-EER studenten zo’n €1000 per jaar meer aan instellingscollegegeld dan EER studenten en Nederlanders.
Instellingen hebben zelf de vrijheid om de hoogte van het instellingscollegegeld te bepalen, en hoeven dit niet eerst nog aan OCW voor te leggen. De medezeggenschap van de TU Delft heeft inmiddels negatief geadviseerd over het voornemen van de universiteit, dat bevestigt de Delftse studentenfractie ORAS aan ScienceGuide. Daarmee is het plan echter nog niet van de baan aangezien het een onderwerp waarop de medezeggenschap slechts adviesrecht heeft; geen instemmingsrecht.
Wat betreft het hanteren van verschillende instellingscollegegelden voor EER en niet-EER studenten is het maar de vraag of dit juridisch houdbaar is. In het wetsartikel over instellingscollegegeld is een bepaling Het gaat hier specifiek over lid 2 van artikel 7.46: De hoogte van het instellingscollegegeld wordt door het instellingsbestuur vastgesteld. Het instellingsbestuur kan per opleiding of groep van opleidingen of per groep of groepen studenten een verschillend instellingscollegegeld vaststellen. opgenomen dat er gedifferentieerd mag worden in de hoogte van het tarief per doelgroep. De vraag is echter of een onderscheid op nationaliteit niet strijdig is met het principe van rechtsgelijkheid.
Opleidingen onderbrengen in een holding
Er is echter nog een ander mogelijk effect dat een prijsverhoging met zich mee zou kunnen brengen, namelijk dat deze de opleiding juist populairder zal maken. Een hoger collegegeld zou, zeker voor internationale studenten die minder thuis zijn in het Nederlandse systeem, net zo goed de suggestie kunnen wekken dat een opleiding ‘beter’ of ‘exclusiever’ is. Bovendien, als de opleiding meer geld binnenkrijgt zou de kwaliteit wel eens navenant kunnen verbeteren door de ruimte die een gunstige financiële situatie biedt.
Een manier om de regelgeving die meekomt met bekostigde opleidingen te omzeilen ligt voor de hand: het aanbieden van niet-bekostigde opleidingen. Dit is een concept dat al op meerdere plaatsen in het land in de praktijk wordt gebracht, ook door instellingen die van huis uit bekostigd zijn. Meestal gebeurt dit via een constructie waarbij de instelling naast de gebruikelijke bedrijfsvoering een holding heeft waarin dit onderwijs is ondergebracht. Zo lang een internationale (en commerciële) variant van een opleiding voldoende populair is om zichzelf te bedruipen – en misschien wel meer – zou dit wel volgens sommige aanwezigen wel eens een interessante optie kunnen zijn.
Bureaucratische achtervang
Als het op het oprichten van een nieuwe opleiding aankomt blijkt de bureaucratie nog altijd een stokje te steken voor een al te ongebreidelde groei van opleidingen met een internationaal karakter. Zo stelt een van de aanwezige onderwijsjuristen bij de NVOR-bijeenkomst: “Vanuit het oogpunt van doelmatigheid moet de toegevoegde waarde van een opleiding worden gemotiveerd. Je moet kunnen beargumenteren dat het iets toevoegt aan de arbeidsmarkt.”
Het feit dat er wat betreft doelmatigheid zelden verder wordt gekeken dan de grenzen van het Nederlands territorium wordt door enkele aanwezigen als een forse belemmering gezien. “Wanneer gaan we nu eens zeggen dat we opleidingen aanbieden met oog op de Europese onderwijsruimte?”, beklaagt een van de aanwezigen zich. “Als we dat tien jaar geleden niet hadden bedacht voor Wageningen, dan was er nu geen universiteit meer daar.”
