Inconsistent overheidsbeleid leidt tot cynisme

Bestaat er zoiets als beleidsmoeheid, en valt dat ook te meten? Kort geleden promoveerde Nadine van Engen op dit onderwerp aan de Erasmus Universiteit. In haar proefschrift ontwikkelde ze een tool waarmee zogenaamd ‘beleidscynisme’ te detecteren is en toonde ze aan dat consistent beleid de grootste kans maakt naar behoren uitgevoerd te worden.

Historisch besef

In haar promotie stond de onderzoeksvraag centraal of er zoiets bestaat als beleidscynisme. “En dan niet onder de beleidsmakers op het ministerie, maar onder de werknemers in de publieke sector.” Daarvoor legde Van Engen een aantal sectoren, waaronder het voortgezet onderwijs, op de pijnbank om hier antwoorden op te vinden.

Het zal voor velen een bekende klacht zijn: werknemers uit de publieke sector die zich zo af en toe – en soms langere tijd – een speelbal van de politiek voelen. Steeds weer nieuwe regels en alsmaar veranderende richtlijnen zouden kunnen leiden tot een bepaalde mate van vervreemding van het beleid. “Dat zijn vaak hele algemene ervaringen met beleid, en dat is precies waar wij in geïnteresseerd waren.”

Frontliniemedewerkers zijn geen robots

Het meetinstrument dat Van Engen en haar begeleiders ontwikkelden bestaat uit een tweetal vragenlijsten die zij wetenschappelijk hebben gevalideerd. “We hebben een kortere en een langere enquête gemaakt die gebruikt kunnen worden om beleidsvervreemding te meten.” Overheden en organisaties kunnen deze vragenlijst apart uitzetten of juist ‘versnijden’ in andere vragenlijsten. “Op die manier kun je bijvoorbeeld tijdens een veranderingsproces in kaart brengen of iedereen nog gelooft in de beleidswijziging.”

Want, zo blijkt uit haar proefschrift, consistentie is belangrijk. “Beleid heeft een historische dimensie. Als je keer op keer wordt geconfronteerd met nieuw beleid, dan doet dat iets met je.” Zo kan een gebrek aan eenduidig beleid leiden tot operationele machteloosheid: professionals kunnen hun werk niet meer uitoefenen, en zinloosheid van beleid voor de samenleving: aan belangrijke waarden worden niet meer voldaan.

Een interessante stelling tijdens de verdediging was dan ook: “Overheidsbeleid weerspiegelt nog onvoldoende dat frontliniemedewerkers dit beleid niet neutraal implementeren.” Van Engen doelt er daarmee op dat beleid, hoe strak en duidelijk geformuleerd ook, altijd vatbaar is voor interpretatie. “Het zijn geen robots of computers die je programmeert. Het zijn mensen met hun eigen ideeën over de toegevoegde waarde van maatregelen wat van invloed is op hun handelen – of juist het gebrek hieraan natuurlijk.”

Advies Dijsselbloem was een theoretisch advies

In haar proefschrift slaat Engen terug op het fameuze rapport van de commissie Dijsselbloem. Een belangrijk rapport volgens haar. “Het is een ongelooflijk nuttig rapport geweest dat de discussie op gang heeft gebracht over de kloof tussen beleid en de praktijk.” De suggestie die vaak ontleend wordt aan het rapport: pas op de plaats en nu even een tijd niets veranderen, is volgens haar dan weer niet heel reëel. “Ik zou dat een theoretisch advies willen noemen.”

“Mijn oproep tot consistentie is er vooral op gericht dat beleidsmedewerkers geloof hebben in het duurzame karakter van het beleid dat is uitgezet – en het ook de tijd krijgt om tot wasdom te komen.” Een voorbeeld van zo’n voortijdig afgebroken beleidslijn is de maatschappelijke stage. Van Engen: “Die wordt ingevoerd en vervolgens besluit een volgende regering deze niet langer verplicht te stellen – en beëindigt de financiering.” Een van de respondenten in het onderzoek concludeerde daarop het volgende:

“Dit beloont in mijn optiek scholen die laks handelen. De consequentie hiervan is wel dat ik bij nieuw beleid van de overheid, dat je in principe loyaal wilt implementeren, toch begin te denken: ‘Waarom zou ik?’”

Alhoewel Van Engen in haar onderzoek vooral heeft gekeken naar consistentie van beleid over de tijd is er nog een ander belangrijk aspect dat aandacht verdient. Namelijk de interne coherentie van beleid. Binnen het onderwijs zijn er genoeg voorbeelden te geven van conflicterende visies en maatregelen. “Een daarvan is de drang naar excellentie die soms op gespannen voet lijkt te staan met het ideaal van gelijke kansen. Die twee beleidsstromingen botsen en dat zie je ook terug in de interviews met leraren en schoolleiders.”

Er is ook nog zoiets als een ‘demos’

De hoop van Van Engen is dat de bevindingen en tools uit het proefschrift een handvat kunnen bieden voor onder andere de overheid. Daarvoor heeft ze direct een brandende tip. “De Rijksoverheid moet ervoor zorgen dat ze de echt kritische mensen ook bereikt bij het opstellen van beleid.” Dat houdt ook in dat een overheid die gemotiveerd is om dit te doen zal moeten experimenteren. “Onze meetmethode kun je daarbij inzetten om te monitoren hoe de ontwikkeling van nieuw beleid wordt ontvangen. Die kennis kan je helpen.”

Er is ten slotte nog wel een punt van relativering te maken, namelijk dat het voorkomen van beleidscynisme geen doel op zich moet zijn. “Uiteindelijk is het natuurlijk een publieke sector. Binnen dat systeem moeten politici in staat blijven om veranderingen door te voeren, ook al zijn ze impopulair of tegenstrijdig.” Het feit dat er een democratische samenleving is van waaruit deze is georganiseerd maakt volgens Van Engen dat het niet meer dan logisch is dat de demos hier ook iets over te zeggen heeft.

“De vraag waarnaar ik een antwoord heb gezocht is dus vooral hoe we die twee werelden beter op elkaar aan te kunnen laten sluiten. Er is namelijk genoeg onderzoek dat laat zien dat de mooiste resultaten worden bereikt als mensen met de neuzen dezelfde kant op staan.”