Wat zijn de lessen van Yantai?

Nieuws | de redactie
28 februari 2019 | In tegenstelling tot de afspraken heeft de Rijksuniversiteit Groningen publieke middelen gebruikt voor de branchcampus in Yantai. Dit blijkt uit extern onderzoek onder leiding van Leendert Klaassen naar de personele inspanningen voor het project. Wat valt er te leren van de casus Yantai?
Academiegebouw RUG

Vandaag is het onderzoeksrapport over de urenverantwoording bij het project Yantai opgeleverd door onafhankelijk onderzoeker Leendert Klaassen. Hij was gevraagd onderzoek te doen naar de claim dat er publiek geld was gestoken in de (voorbereidingen voor de) Groningse branchcampus in Yantai. Voorzitter van het CvB Jouke de Vries stelt in een eerste reactie: “Ik heb bij mijn aantreden aangegeven dat we het Yantai-project versneld gaan afbouwen en het Chinabeleid herijken. Met de compensatie van de uren zetten we een belangrijke stap in het afsluiten van dit dossier.”

In reactie op de berichtgeving laat de woordvoerder van de minister weten dat OCW het goed vindt dat de RUG haar fouten erkent. “Het ministerie is er altijd heel helder over geweest dat het niet de bedoeling was om publieke middelen aan te wenden voor dit soort projecten, daar is in juni vorig jaar ook een Algemene Maatregel van Bestuur over aangenomen. Nu blijkt dat de claim die claim van de studentenfractie DAG klopt is het terecht dat dit geld wordt terugbetaald.”

“Pak die kans!”

In februari 2015 start het College van Bestuur van de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) met de voorbereidingen voor een samenwerking met de Chinese Agricultural University (CAU) in de Chinese stad Yantai. Het is niet het laatste hoger onderwijsproject dat de Chinese overheid in een groter pakket van samenwerkingen met een buitenlandse universiteiten aan wil gaan, en er wordt al hard gewerkt aan een campus.

Vanuit het ministerie en een deel van de Tweede Kamer kan deze campus op veel steun rekenen. Zo is het toenmalig Kamerlid Pieter Duisenberg (VVD) dat destijds zeer enthousiast  was over de Groningse Campus in Yantai. “Kijk naar de Johns Hopkins University die ook in China zit. Dit is toch een kans je te meten met de grote universiteiten in de wereld. Onze grondhouding is: pak die kans!”

Voormalig minister Bussemaker is eveneens enthousiast en wil haar best doen om de onderneming van de RUG mogelijk te maken. Dat is echter geen pad zonder hindernissen. Alhoewel de RUG met de Chinese branchcampus bij lange na niet de enige hoger onderwijsinstelling zal zijn die activiteiten ontplooit in het buitenland, is wat zij in Yantai willen doen wel uniek. De universiteit wil namelijk complete bachelors, masters en promotietrajecten aanbieden in het buitenland, en dat is volgens het ministerie nog niet mogelijk onder de bestaande wetgeving.

Herhaaldelijke garanties

Om de mogelijkheid te creëren voor de Groningse plannen moet de wet gewijzigd worden, en daarvoor liggen de voorbereidingen al langere tijd klaar. De minister en de regeringspartij VVD voeren de druk op de Tweede Kamer om de ‘Wetswijziging bevordering internationalisering hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek‘ te accorderen flink op, dit tot grote onvrede van zowel Kamerleden als goed ingevoerde juristen.

Het is tijdens het debat in de Tweede Kamer in december 2016 dat de kwestie van de besteding van publieke middelen voor het eerst opkomt. Onderwijswoordvoerder van de toenmalige oppositiepartij D66 Paul van Meenen wil van de minister de garantie dat er geen publiek geld zal gaan naar de ontwikkeling van een campus in het Chinese Yantai. “We moeten goed kijken naar hoe dat bestuurlijk gaat en de risico’s die er zijn het hoofd bieden. Het kan best dat er nu investeringen zijn, maar als dat wegvalt gaat er toch altijd publiek geld heen, dat ook hier besteed kan worden.”

Minister Bussemaker geeft hierop herhaaldelijk de garantie af dat de belastingbetaler op geen enkele manier op zal draaien voor de kosten van het proces: “Uitgangspunt is dat er op geen enkele wijze Nederlandse publieke middelen worden ingezet voor transnationaal onderwijs. Dit sluit bijvoorbeeld ook voorfinanciering vanuit publieke middelen uit”. In een laatste nota van Bussemaker over dit thema wordt dit nogmaals onderstreept.

Meloen voor de nieuwe minister

Tijdens het debat in december 2016 wordt echter al duidelijk dat de uiteindelijke beslissing over de wet uitgesteld zal worden totdat het nieuwe kabinet aantreedt. ScienceGuide hoort in aanloop van de formatie al dat dit dossier misschien wel het meest lastige van alle zal worden voor de nieuwe minister: Ingrid van Engelshoven die in de herfst van 2017 aantreedt.

Tegen het einde van 2017 neemt de spanning toe. Met name de studentenfractie van de universiteitsraad lijkt niets in het plan te zien, de Tweede Kamer is kritisch over de meerwaarde die dergelijke ondernemingen hebben voor het Nederlandse hoger onderwijs en ook blijkt dat de nieuwe minister, Ingrid van Engelshoven, een stuk minder gecharmeerd is van het plan dan haar voorganger. Ook de zitting van een communistische partijfunctionaris op de campus zint haar niet.

Plan wordt ingetrokken

Eind januari 2018 ziet het CvB van de RUG af van de plannen voor de branchcampus in Yantai. In anticipatie van een gebrek aan draagvlak vanuit de Universiteitsraad – die nog het akkoord moet geven – wordt het plan ingetrokken. Een week later presenteert de ad hoc commissie haar bevindingen met als hoofdconclusie: “De commissie is een voorstander van internationalisering maar ziet te weinig meerwaarde in het stichten van een branchcampus ten opzichte van bestaande initiatieven om de met een branch-campus gepaard gaande inspanning te verantwoorden.”

Het zijn dus geen principiële bezwaren op basis waarvan de ad hoc commissie van de Universiteitsraad de plannen afwijst. Het is het onduidelijke beeld van de financiële risico’s en de onduidelijkheid over de verplichtingen die de RUG aangaat met de Chinese partner.

Daarmee is de kous echter niet af. In augustus 2018 publiceert de UKrant een artikel waarin studentenfractie Democratische Actie Groningen (DAG) op basis van een Wob-verzoek meent te hebben bewezen dat de universiteit maar liefst €3 miljoen is uitgegeven aan het Yantai project, de instelling hiervoor aan zichzelf dividend uitgekeerd om dit bedrag te bekostigen. In mei 2018 dringt de Universiteitsraad verder aan op onderzoek naar de urenverantwoording. Om die claim te onderzoeken stelt het CvB oud-Stenden voorzitter Leendert Klaassen aan, die op zijn beurt het onderzoeksbureau Ecorys inschakelt.

Het onderzoeksbureau concludeert dat “de schatting van het totaal aan niet verantwoorde uren over 2015 tot en met 2017 tussen de € 556.000 (ondergrens) en € 669.000 (bovengrens). Zonder de aan governance bestede uren is de schatting respectievelijk € 517.000 (ondergrens) en € 623.000 (bovengrens).” Daarop heeft de RUG besloten de maximale variant te compenseren. Het bedrag wordt in 2018 uit private middelen van de RUG overgeboekt naar de publieke reserve.

‘Compliance assistance’ bleef uit

Naar aanleiding van de media-aandacht en de blijvende geruchten stelde ook de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) eerder een aanvullend onderzoek in. Dit rapport is nog niet opgeleverd, maar de Inspectie speelt wel een prominente rol in het rapport van Ecorys. Zo stellen de onderzoekers in het rapport dat de Inspectie niet “genoeg guidance” heeft gegeven. “De IvhO heeft weliswaar hoofdzakelijk een controlerende taak, maar ook “compliance assistance” – dat wil zeggen voorlichting aan en beantwoorden van vragen aan instellingen – behoort tot het takenpakket van de IvhO.”

In het rapport wordt gesteld dat bij een bijzondere onderneming als deze branchcampus in Yantai een zekere mate van proactiviteit had mogen worden verwacht. “De IvhO heeft niet vanaf het begin van de voorbereidingsfase duidelijke regels en eisen aan de urenverantwoording voor het programma Yantai gecommuniceerd. Sterker nog, de RUG heeft de IvhO gedurende het proces moeten wijzen op het feit dat het programma Yantai met private middelen gefinancierd dient te worden.”

“De Inspectie heeft eerder meegekeken en toen gesteld dat de verantwoording er goed uit zag. Nu is gebleken dat dit toch nog een stuk strakker moet” verklaart Leendert Klaassen tegenover ScienceGuide. Hij ziet op dit punt wel een duidelijke verschuiving in de houding van zowel OCW als de Inspectie. “Over het algemeen zie je dat beiden een stuk scherper kijken en duidelijker formuleren hoe de verantwoording eruit moet zien.”

Op haar beurt had de universiteit ook zelf meer duidelijkheid moeten geven over de verwachte wijze van verantwoording. “Er is geen duidelijke en consistente instructie aan de bij het programma Yantai betrokken medewerkers gegeven over het verantwoorden van de bestede uren.” Zodoende bleek het voor de onderzoekers een forse klus om te komen tot een volledig en accuraat beeld – hetgeen niet gelukt is. Interessant detail is dat juist Klaassen de RUG hiervoor al eerder had gewaarschuwd: “Je moet je activiteiten in binnen- en buitenland heel strikt scheiden, maar dat is heel goed te doen.”

Moeten instellingen aan de prikklok?

Toch blijkt er in het rapport begrip te zijn voor de ontstane situatie. Medewerkers houden in de regel immers niet precies bij hoeveel uur zij besteden aan specifieke activiteiten. “Binnen de RUG bestaat – zoals bij de meeste universiteiten – geen cultuur van urenverantwoording.” Medewerkers zijn achteraf gevraagd een inschatting te geven van de uren die zij hebben besteed aan het project.

Ook persoonlijke inzet, die moeilijk te verantwoorden valt, heeft mogelijk een rol gespeeld in de tijdsbesteding. “Veel medewerkers hebben mogelijk uit enthousiasme meer tijd aan het programma Yantai besteed dan de RUG aan tijdsbesteding voor het programma Yantai beoogd had. Door het ontbreken van instructies rondom urenverantwoording kon dit niet tijdig gesignaleerd worden.”

Volgens Leendert Klaassen moet deze constatering niet opgevat worden als een aanmoediging voor universiteiten om hun medewerkers tot de prikklok te veroordelen. “Het gaat specifiek om dit type projecten. Daarbij moet je zorgen dat je de administratie vanaf het begin goed op orde hebt.” Hierbij geeft hij het voorbeeld van de manier waarbij bij projectsubsidies wordt gewerkt.

Privaat en publiek geld gescheiden houden

Als aanbevelingen voor het voorkomen van dergelijke situaties worden drie toekomstige acties genoemd. Dergelijke projecten moeten in het vervolg nauwkeuriger ‘gekaderd’ worden en de bemensing en de voortgang moeten “strakker” begeleid worden. Daarnaast luidt het advies dat een dergelijk project vraag om: “[…] het opzetten van een gescheiden juridische entiteit met een eigen boekhouding, nog voordat de private rechtspersoon is opgericht.”

Klaassen: “Ik heb begrepen dat het initieel ook het plan van de RUG om dit project onder te brengen in een private activiteit, maar dat het er door de lange voorbereidingstijd niet van gekomen is.” Zo’n private rechtspersoon kan een B.V. of een stichting zijn, zolang het maar een aparte entiteit is.

Alhoewel de onderzoekers een grondig rapport hebben opgeleverd waarin is gekeken naar de personele inzet blijft de vraag dagen tot in hoeverre er een onderscheid te maken valt tussen private en publieke middelen. Eerder al betoogde jurist Peter Kwikkers op ScienceGuide dat eigen vermogen op hoger onderwijsinstellingen helemaal niet bestaat. Dit vanwege de simpele reden dat ook eigen vermogen alleen kan worden gegenereerd als ‘return on investment’.

Volgens Klaassen is dat onderscheid er wel degelijk, en hebben instellingen over het algemeen de vrijheid en mogelijkheid om private middelen aan te wenden. “Het is over het algemeen zo dat instellingen een deel privaat vermogen hebben. Dat onttrekken ze uit de vermarkting van activiteiten.” Daarbij kan gedacht worden aan contractonderwijs of publicaties.

Het rapport is vanochtend gepubliceerd en om die reden kan de minister nog niet inhoudelijk reageren op de bevindingen, of op de vraag hoe strikt de scheidslijn tussen private en publieke middelen behoort te zijn. “Het is wel een hele terechte vraag waar precies de scheidslijn ligt tussen private en publieke investeringen en middelen.” Laat woordvoerder Michiel Hendrikx (OCW) weten. “Wij gaan het onderzoek goed bestuderen en komen daarop terug.”

Update:

Inmiddels heeft ook de universiteitsraad van de de RUG geregeerd op ScienceGuide over het nieuwsbericht. Die laten weten allerminst tevreden te zijn met de uitkomsten van dit onderzoek.

Een meerderheid van de partijen in de universiteitsraad is van mening dat de RUG zich schuldig heeft gemaakt aan ‘onbehoorlijk bestuur’ en stellen dat dit niet zonder gevolgen mag blijven. De personeelsfractie is met een eigen statement gekomen naar aanleiding van het rapport. Daarin valt te lezen dat de personeelsfractie tevreden is met het feit dat er nu onderzoek is gedaan naar de kwestie, maar dat zij de conclusies van Klaassen niet delen.

Hoogleraar Casper Albers, lid van de personeelsfractie licht tegenover ScienceGuide toe. “We hebben op een aantal plekken kritische opmerkingen bij de rekenmethode: naar onze mening zijn de ‘foute kosten’ hoger dan de zeven ton waar Klaassen op uitkomt. Belangrijker dan het precieze bedrag vinden wij wel de bevestiging dat er zaken misgegaan zijn.” Het voormalig college verwijten zij dan ook onbehoorlijk bestuur. Albers benadrukt dat de fractie niet uit is op persoonlijke consequenties aangezien de ontstane situatie vooral het voormalig bestuur aan te rekenen valt. “Jouke de Vries treft vanzelfsprekend geen blaam voor fouten die gemaakt zijn voor zijn aantreden.”

Wel richt de personeelsfractie zicht tot de Raad van Toezicht. “Wij hebben onze zorgen over urenregistratie sinds begin 2016 meermalen doorgegeven aan de Raad van Toezicht en dit is telkens weggewuifd. Pas na de media-exposure en een opdracht vanuit de Onderwijsinspectie, heeft de RvT tot dit onderzoek besloten. Dhr. Klaassen heeft aangegeven dat door die late planning het niet goed mogelijk meer is om onderzoek over 2015, 2016 uit te voeren. Dit is de RvT aan te rekenen. Wij willen graag van de RvT weten waarom ze jarenlang de waarschuwingen van ons en anderen genegeerd hebben. Hier hebben wij het verder niet over ‘consequenties’, omdat wij niet in een positie zijn om de RvT weg te sturen.”


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.

Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan

OK