De investeringsruimte van universiteiten is zo breed nog niet
Drie hardnekkige misverstanden over de financiële posities van Nederlandse universiteiten
In de media en in het publieke debat is de afgelopen periode veel gesproken over de financiële positie van universiteiten in Nederland. Ook in de Vaste Commissie Hoger Onderwijs van de Tweede Kamer staat dit onderwerp binnenkort op de agenda als in een technische briefing het sectoroverzicht wordt toegelicht. Een scherp debat hierover is dus nuttig, maar het moet wel over de werkelijkheid gaan. Vooral wanneer uitspraken worden gedaan over de (on)mogelijkheden van de financiële posities van universiteiten.
Als vice-voorzitter van het College van Bestuur van de Universiteit Leiden ben ik nu twee jaar werkzaam en verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering, en dus ook voor de financiën. Wat mij opvalt is dat het debat zich veelal niet richt op de vraag wat er nu werkelijk aan de hand is, maar dat beelden worden gevormd op basis van een aantal hardnekkige misverstanden. Hieronder geef ik, als bijdrage aan het debat, een toelichting op deze misverstanden Elementen van de toelichting zijn onder andere ontleend aan het rapport van de Commissie Koopmans “de vermogenspositie van universiteiten, een delicate balans” uit 1999. Hoewel dit al een gedateerd rapport is de in het rapport gepresenteerde systematiek van de vermogenspositie van universiteiten nog steeds actueel en zeer verhelderend. Ook heeft het Financieele Dagblad in 2018 (9-11-2018) een verhelderend artikel geplaatst onder de titel ‘Universiteiten bulken van het geld, althans op papier’ van Ilse Zeemeijer. . Dit doe ik aan de hand van drie uitspraken die je veel hoort, en die schijnbaar op elkaar lijken, maar die feitelijk net iets anders betekenen.
Het eerste misverstand: ‘Eigen vermogen is het ‘eigen’ vermogen van universiteiten en ligt vrij besteedbaar op de plank’
Dit is een onjuiste en veel te simpele bewering. De werkelijkheid is complexer. Het eigen vermogen is een boekhoudkundige term voor het vermogen dat op de ‘rechterkant’ van de balans De balans is een boekhoudkundige presentatie van de bezittingen en schulden van een organisatie. Aan de linkerkant van de balans (activa kant) staat wat de onderneming bezit en aan de rechterkant van de balans (passiva kant) staat de wijze waarop de onderneming het bezit heeft gefinancierd. Dit laatste kan met vreemd vermogen (lening) of met eigen vermogen (eigen geld) plaatsvinden. staat en aangeeft in hoeverre bezittingen aan de ‘linkerkant’ van de balans zijn gefinancierd met ‘eigen’ middelen en niet met vreemd vermogen van kapitaalverschaffers.
Hoewel het woord anders doet vermoeden, is eigen vermogen dus niet vrij besteedbaar, maar heeft het twee belangrijke financieringsfuncties voor universiteiten. Op de eerste plaats heeft het eigen vermogen voor de universiteiten een bufferfunctie voor het opvangen van risico’s.
Negatieve resultaten als gevolg van tegenvallende inkomsten of onverwachte extra uitgaven kunnen via het eigen vermogen worden opgevangen. Dus zonder dat door universiteiten een beroep hoeft te worden gedaan op de kapitaalmarkt. Dit kan echter alleen als er voldoende liquide middelen aanwezig zijn. Deze bufferfunctie is voor universiteiten belangrijk om tijdelijke bedrijfsrisico’s te kunnen opvangen.
Een belangrijk bedrijfsrisico van tijdelijke aard is bijvoorbeeld de rijksbijdrage die met een vertraging van twee jaar reageert op wijzigingen in het bekostigingsmodel van universiteiten. Met name wijzigingen bij daling van studenten hebben een vertragend effect, omdat het merendeel van de kosten van universiteiten personeelskosten zijn. Andersom zal bij stijgende studentenaantallen een voorfinanciering nodig zijn.
Financieren uit eigen vermogen meest doelmatig
Op de tweede plaats is het eigen vermogen een middel om de activa (met name gebouwen) te kunnen financieren zonder een vergoeding voor rente te hoeven te betalen. De universiteiten dragen sinds 1995 de verantwoordelijkheid voor de eigen huisvesting. In dat jaar kregen de universiteiten van het Rijk het eigendom van universitair vastgoed overgedragen in de staat van onderhoud van toen: variërend van goed tot slecht.
Onderhoud, renovaties en nieuwbouw moeten de universiteiten sinds die tijd zelf financieren. Dat kan met eigen middelen of door te lenen (vreemd vermogen). Universiteiten krijgen echter geen rentevergoeding van het Rijk voor rentekosten. In tegenstelling tot private ondernemingen, hoeven universiteiten geen rendement te behalen op eigen vermogen voor aandeelhouders. Dit betekent dat financiering via eigen vermogen − niet rentedragend − voor universiteiten de meest doelmatige manier van financiering van vastgoed is.
Toch kunnen er redenen zijn of situaties voorkomen waardoor universiteiten kiezen voor vreemd vermogen. Aangetrokken vreemd vermogen zal uiteindelijk altijd moeten kunnen worden terugbetaald (inclusief de rente). Het vreemd vermogen kan daarom alleen worden aangewend om tijdelijke investeringspieken op te vangen. Het kan niet worden gebruikt om structurele tekorten te financieren.
Het aantrekken van vreemd vermogen kent verschillende vormen. Het kan bijvoorbeeld door te lenen bij een financiële instelling of door schatkistbankieren Schatkistbankieren houdt in dat instellingen hun liquide middelen aanhouden bij het Ministerie van Financiën. Onderdeel van het schatkistbankieren kan zijn dat aan bepaalde instellingen de mogelijkheid wordt aangeboden om te lenen uit de schatkist. . In alle gevallen zal rente moeten worden vergoed. Ook zal in veel gevallen om een onderpand (recht van eerste hypotheek) worden gevraagd. Dit laatste kan de autonomie van een universiteit aantasten. Dit is daarom, naast het kostenaspect van de verschuldigde rente over het geleende geld, een reden voor universiteiten om niet te kiezen voor vreemd vermogen.
De opgave voor universiteiten is dus om bij de keuze voor een mix van eigen en vreemd vermogen te zorgen voor ruimte om financiële risico’s op te kunnen blijven vangen die de continuïteit bedreigen. Anderzijds moet de mix zich richten op de minimalisering van vermogenskosten en het behoud van de autonome positie van universiteiten.
Het tweede misverstand: ‘De universiteiten zijn rijk, kijk maar naar de liquiditeitspositie op de balans’
Daar waar het eigen vermogen een boekhoudkundige (papieren) positie is, zijn de liquide middelen die op de balans staan niet alleen boekhoudkundige (papieren) posities, maar is het echt geld waar de universiteiten rekeningen mee kunnen betalen. De ‘rijkdom’ van een universiteit zou je daarom kunnen afleiden van de hoogte van de liquiditeitspositie en daarmee van het geld dat op de rekening van de universiteit staat.
Een universiteit is echter pas echt rijk als het geld dat op de rekening staat nog geen bestemming heeft. Als het geld van universiteiten op de rekening staat om het later uit te geven aan een vooraf bepaald doel, dan is er geen sprake van rijkdom. Voor veel universiteiten is er om twee redenen sprake van deze laatste situatie.
“”Een universiteit is echter pas echt rijk als het geld dat op de rekening staat nog geen bestemming heeft””
De eerste reden is dat een deel van de positieve liquiditeitspositie verklaard wordt door de voorfinanciering van de geldverstrekkers van het tweede- en derdegeldstroomonderzoek. Wanneer een onderzoeker een beurs binnenhaalt maakt de verstrekker (een voorschot op) dit bedrag in één keer over. Daardoor lijkt het alsof de instelling ineens heel veel geld heeft, maar dit moet nog worden uitgegeven. Daarom staat er tegenover de post liquide middelen de post ‘door externe financiers ontvangen vooruitbetalingen van subsidies’.
Bij een gelijkblijvende en continue stroom van tweede- en derdegeldstroomprojecten hoeft dit geen probleem te zijn en kunnen deze middelen tussentijds voor andere doeleinden worden aangewend. Bij een gelijkblijvende, voorgefinancierde instroom blijft immers eenzelfde hoeveelheid geld aanwezig die pas een paar jaar later uitgegeven wordt aan onderzoek. Er ontstaat echter wel degelijk een financieringsprobleem als deze vooruitbetalingen op tweede- en derdegeldstroomprojecten afnemen en het geld eerder wordt uitgegeven aan andere doeleinden. Er is dan immers geen gelijke aanvulling meer van voorgefinancierd tweede- en derdegeldstroomonderzoeksgeld, en er moeten wél betalingen worden gedaan voor het onderzoek dat al eerder is voorgefinancierd.
Spaargeld voor later is geen ‘rijkdom’
De tweede reden om de positieve liquiditeitsposities niet als rijkdom te beschouwen, heeft te maken met het al eerdergenoemde feit dat de universiteiten sinds 1995 de verplichting hebben om gebouwen op de lange termijn in stand te houden. Universiteiten hebben te maken met een schoksgewijze vervanging van deze gebouwen en een dito investeringsplanning en daarmee een langetermijnbeslag op de liquiditeit Dit zal in toenemende mate de komende jaren ook gaan gelden voor de benodigde investeringen in de digitalisering van onderwijs en de IT-investeringen die op het gebied van onderzoek zullen plaatsvinden. . Met andere woorden: wat nu kan worden gezien als een vrij grote ‘vrije’ liquiditeitspositie (en daarmee rijkdom), is het spaargeld dat later nodig is om de investeringen in gebouwen te kunnen betalen.
Misvatting drie: “Universiteiten houden geld over, dus er is voldoende geld voor kwalitatief goed onderwijs en onderzoek. Zo niet, dan kunnen ze altijd nog snijden op de overhead”
Wat betreft de verdeling/toewijzing (allocatie) van middelen geldt in het publiek bekostigde hoger onderwijs dat het bekostigingsmodel voor het hoger onderwijs een verdeelmodel is. Het Rijk stelt een budgettair kader vast – het maximale bedrag waarbinnen de uitgaven voor hoger onderwijs moeten blijven – en zorgt voor een verdeling van de middelen over de universiteiten via een objectief verdeelmodel.
Pieter Duisenberg (VSNU): Ons bekostigingsmodel is een verdeelmodel
Dit model verdeelt de schaarse middelen, maar is niet gebaseerd op een inschatting van de reële kosten van een van tevoren vastgesteld en genormeerd kwaliteitsniveau voor onderwijs, onderzoek en kennisdeling. Daarom kun je ook geen conclusies trekken over de toereikendheid van de bekostiging en het gerealiseerde kwaliteitsniveau van een universiteit door alleen te kijken naar het saldo op de resultatenrekening. Dat saldo zegt wel iets over de financiële situatie, maar de ‘rode of zwarte saldi’ zeggen niets over de kwaliteit van onderwijs, onderzoek of het welzijn van medewerkers.
Een positief saldo van gemiddeld 1 procent (2017) is vanuit een financieel perspectief van een organisatie ook niet ongezond. Op een begroting met inkomsten en uitgaven is in veel sectoren een post ‘onvoorzien’ van 5% of hoger niet uitzonderlijk. Een analyse van de positieve saldi van de laatste vijf jaar laat zien dat de positieve uitkomsten van universiteiten veelal worden veroorzaakt doordat onzekere bijstellingen vanuit de overheid in de tweede helft van het lopende jaar bekend worden.
Universiteiten hebben nu afgesproken om deze onzekere posten vooraf mee te begroten. Hierdoor wordt de kans vergroot dat het geld dat later door de overheid beschikbaar wordt gesteld ook in datzelfde jaar wordt uitgegeven. Voorwaarde om dit te doen is dan wel dat universiteiten via het eigen vermogen beschikken over een voldoende risicobuffer.
De zoektocht van universiteiten om het verdeelde geld vervolgens op een zo’n doelmatig en slim mogelijke manier te besteden aan onderwijs, onderzoek, kennisdeling en ondersteuning (overhead) is een continu proces. In het verleden zijn bij universiteiten al verschillende efficiencymaatregelen doorgevoerd om te komen tot meer doelmatigheid en slimheid in de organisatie. Hierbij hebben ook de door de minister aangestelde Raden van Toezicht een belangrijke toezichthoudende functie.
Te veel regeldruk en toezichtdruk zijn echter belangrijke aspecten die universiteiten wel of niet in staat stellen om een optimale situatie voor de inzet van de ondersteuning (overhead) te bereiken. Ondanks de inzet van het kabinet om de regeldruk aan te pakken, blijkt uit een door Economische Zaken uitgevoerd onderzoek dat in de periode 2012- 2017 de regeldruk weliswaar in diverse sectoren is gedaald, maar juist in het hoger onderwijs is gestegen.
Een onderzoek van Berenschot uit 2017 laat een duidelijk beeld zien van de complexiteit van toezichtorganisaties in het hoger onderwijs. Berenschot constateert dat er in vergelijking met andere sectoren (gezondheidszorg, woningcorporaties) sprake is van een versnippering met veel partijen en veel vormen van toezicht.
Naast het extra werk vanwege de invoering van de algemene regels rondom privacy (AVG) en security is ook het bouwwerk rondom accreditatie, onderwijs- en onderzoek visitaties, instellingstoets kwaliteitszorg en kwaliteitsafspraken inmiddels heel druk en gestapeld, Dat maakt dat veel universiteiten genoodzaakt zijn om ondersteuning te organiseren voor onderzoekers en docenten. (Meer) ondersteuners kunnen onderzoekers en docenten ‘ontzorgen’ en daarmee het effect op de toename van werkdruk, als gevolg van de toegenomen regeldruk, verminderen. Dit ontzorgen heeft daarmee effect op de toename van overhead en de omvang van de ondersteuning.
In 2011 is door Berenschot een benchmarkonderzoek gedaan naar de overhead van universiteiten. Uit dit onderzoek bleek dat het overheadpercentage bij de meeste functies vergelijkbaar is met andere delen van de publieke sector. De gemiddelde overhead van het totaal aantal formatieplaatsen van universiteiten betrof toen 19,9%. Gegeven de huidige regeldruk en toezichtdruk is de verwachting dat dit percentage op dit moment hoger zal zijn.
De stelling dat door op de overhead te snijden geld te vinden is voor het primaire proces van de universiteit klopt, mits de overheid het aantal regels, controlemechanismen en het aantal toezicht instellingen fors vermindert. Als dit niet het geval is, heeft het snijden in de ondersteuning (overhead) een direct gevolg op de werkdruk van docenten en onderzoekers en daarmee op de kwaliteit van onderwijs, onderzoek en kennisdeling. Het bereiken van een situatie waarin we komen tot de doelmatige inzet van ondersteuners bij universiteiten is dus een van gezamenlijke opdrachten en uitdagingen voor de overheid en de universiteiten. Deze opdracht kan echter niet eenzijdig worden neergelegd bij de universiteiten.
Tot slot
Het in standhouden van de beeldvorming over het ‘vermogen op de plank’, over de ‘rijke liquiditeitspositie’ of ‘geld dat ze overhouden’ zijn misverstanden die niet bijdragen aan fundamentele oplossingen voor de knelpunten binnen de universiteiten. Een voorstel gebaseerd op deze beelden zal, net als bij het verschuiven van middelen zonder een verruiming van het totale budget voor universiteiten, de knelpunten niet oplossen, maar nieuwe knelpunten met zich meebrengen. En ja, dat heeft een direct effect op de kwaliteit van het onderwijs, het onderzoek en de kennisdeling van Nederlandse universiteiten met de samenleving.
