Van Rijn maakt korte metten met competitiemodel in hoger onderwijs

Analyse | door Frans van Heest & Sicco de Knecht
15 mei 2019 | Concurrentie en internationalisering hebben de financiële positie van instellingen onnodig onder druk gezet. Dat stelt de commissie onder leiding van Martin van Rijn die in opdracht van OCW de bekostiging van het hoger onderwijs heeft doorgelicht. Daarnaast moet hbo-onderzoek meer (financiële) aandacht krijgen en moet er geld van NWO overgeheveld worden naar de eerste geldstroom.
Martin van Rijn Foto: Martin Hoogeboom

De bekostiging van het hoger onderwijs kraakt in zijn voegen. De rek is eruit, zo constateert de Commissie Van Rijn. De commissie die de minister adviseert over de herziening van de bekostiging van het hoger onderwijs vindt dat deze knelpunten het meest zichtbaar worden bij de bètatechnische opleidingen in het wo. Daarom moet er op korte termijn geld overgeheveld worden vanuit de andere vakgebieden naar deze opleidingen.

Het rapport van de commissie Van Rijn Wissels om

In totaal gaat het om een bedrag van €250 miljoen voor het hele wo, dat ten gunste moet komen van de bètatechnische opleidingen. In deze reallocatie moeten de jonge universiteiten relatief het meeste inleveren (gemiddeld 4,8%) maar ook binnen instellingen – met name algemene universiteiten – zal dit een forse herverdeling betekenen.

In het hbo moet er €260 miljoen overgeheveld worden naar instellingen die bekostiging mislopen omdat zij studenten in huis hebben die al op een andere hbo-instelling hebben gestudeerd maar daar zijn uitgevallen. Voor deze zogenaamde tweedekansstudenten krijgen instellingen minder bekostiging dan voor studenten die niet van opleiding wisselen. Een aantal hogescholen, voornamelijk de hogescholen die gekort werden bij de prestatieafspraken, krijgen daardoor in het nieuwe bekostigingsvoorstel juist meer geld.

De belangrijkste aanbevelingen van de Commissie Van Rijn op een rij:

  • Er moet meer geld naar bètatechnische opleidingen in het wo, maar het studiesucces bij deze opleidingen moet omhoog, dit moet onder andere door een vorm van selectie in te voeren;
  • Instellingen met relatief veel studenten die gewisseld zijn van opleiding moeten eenmalig (in 2020) naar rato worden gecompenseerd;
  • De groeiprikkel in het bekostigingssysteem moet kleiner, de variabele bekostiging per student moet omlaag en het moet moeilijker worden om nieuwe opleidingen te starten;
  • Een herverdeling van €100 miljoen uit de tweede geldstroom (NWO) naar de eerste geldstroom;
  • Het collegegeld van niet-EER studenten moet kostendekkend worden

Al met al betekenen de aanbevelingen, die gezien de opdracht hoogst waarschijnlijk zullen worden overgenomen door OCW, een meevaller voor instellingen met veel tweedekansstudenten en de technische universiteiten. Voor (jonge) universiteiten met een historisch lage vaste voet aan onderwijs- en onderzoeksbekostiging is het een aderlating.

De vaste voet van universiteiten is historisch gegroeid door een opeenstapeling van beleidsmaategelen. Van een algehele ophoging van de vaste voet profiteren de jonge universiteiten daarom minder. In combinatie met het feit dat deze universiteiten weinig of geen technische opleidingen hebben, moeten zij het meeste geld inleveren.

Forse verschuivingen op instellingsniveau

Het mag gezien de opdracht geen verrassing zijn dat de commissie onder leiding van oud–staatssecretaris van VWS Martin van Rijn zou adviseren dat er meer geld naar de bètatechnische opleidingen moest gaan. Vandaag wordt bekend op welke manier deze overheveling plaats moet vinden. De commissie adviseert om de vaste onderwijsbekostiging van universiteiten met bètatechniekopleidingen te verhogen. Dit is de meest concrete en ook de meest ingrijpende financiële maatregel van Van Rijn.

“Om op de korte termijn maatregelen te kunnen treffen, stelt de commissie voor om per 2020 de verschuiving van middelen van het variabele onderwijsdeel naar het vaste onderwijsdeel grotendeels te realloceren naar instellingen met bètatechniekstudenten. De commissie stelt voor om de naar het vaste onderwijsdeel verschoven middelen te realloceren naar rato van het aandeel studenten bètatechniek per instelling in 2018.”

De commissie stelt voor om vijf zesde van deze herlocatie van de vaste voet, ten gunste te laten komen van universiteiten met bètatechnische opleidingen. Dat komt neer op een herverdeling van €250 miljoen, hoofdzakelijk naar rato van het aantal bèta-studenten.

De voorgestelde herverdeling van de Rijksbijdrage kent vanzelfsprekend winnaars en verliezers, omdat de herverdeling budgetneutraal moet plaatsvinden. De technische universiteiten waaronder ook Wageningen, verenigd in de 4TU gaan er fors (4-8,5%) in bekostiging op vooruit, terwijl de jonge universiteiten zoals Universiteit Maastricht, de Open Universiteit, de EUR en Tilburg University 5% tot bijna 7% van de bekostiging moeten inleveren.

De effecten van de herverdeling op instellingsniveau (wo) - ALG (algemeen), 3JU (drie jonge universiteiten), LB (levensbeschouwelijk), 4TU (technische universiteiten)

In het hbo zijn de verschillen minder groot. Daar krijgt Hogeschool Inholland er 5,5% extra bekostiging bij, maar de Design Academy, Saxion Hogeschool, Hogeschool Zuyd en Hogeschool Zeeland moeten 2,5 tot 3% van hun bekostiging inleveren. In de praktijk betekent dit dat Saxion in twee jaar tijd €4 miljoen moet inleveren, terwijl Inholland, bijna €9 miljoen extra Rijksbijdrage tegemoet kan zien.

Herverdelingseffecten in hbo. ALG (algemene hogescholen), BIJZ (bijzonder onderwijs), Groen, Kunst en Pabo.

Voor zowel universiteiten als hogescholen zal deze herverdeling negatieve consequenties hebben. Daarom adviseert de commissie om de herallocatie over twee jaren te spreiden. Bovendien wordt aanbevolen om de studievoorschotmiddelen naar voren te halen. Iets waarvan de minister onlangs nog stelde dat dit niet mogelijk was.

Race to the bottom

In de bekostiging van OCW is er steeds minder geld beschikbaar voor de vaste voet en het budget voor universiteiten en hogescholen is steeds meer afhankelijk geworden van de studentenaantallen en het diplomarendement, zo stelt de commissie. “De combinatie van een grote component studentgebonden financiering in het verdeelmodel en een niet-meebewegende vaste bekostiging moedigt instellingen aan om zoveel mogelijk te groeien. Of in elk geval om zo hard te groeien dat het eigen aandeel in de rijksbijdrage minimaal gelijk blijft.”

Van Rijn constateert dat de bekostiging in het hoger onderwijs hierdoor helemaal uit het lood is geslagen. Er gaat teveel aandacht uit naar de studentgebonden financiering, wat heeft geleid tot een race to the bottom. “Een instelling die niet kiest voor groei, snijdt zichzelf in de vingers. Tegelijkertijd bezorgt de forse groei van studentenaantallen universiteiten financiële en capaciteitsproblemen.”

Die capaciteitsproblemen worden door de instellingen opgelost met verschillende maatregelen, zo constateert de commissie. “[…] kruissubsidiëring binnen onderwijs (tussen faculteiten en opleidingen) en tussen onderwijs en onderzoek; beperking van de opleidingscapaciteit; het accepteren van hoge student-stafratio’s; het opvoeren van de onderwijstijd bij het personeel, ten koste van het onderzoek. Dat zet de kwaliteit van het onderwijs en de verwevenheid van onderwijs en onderzoek onder druk.” Een gevolg van deze manier van bekostigen is een toenemende werkdruk en verslechtering van de kwaliteit van het onderwijs.

Een ander punt waaruit de concurrentieslag tussen instellingen blijkt is de manier waarop met name universiteiten inzetten om vooral buitenlandse studenten aan te trekken. Deze perverse prikkel moet op zeer korte termijn uit het systeem zegt Van Rijn. “Het voornemen van de minister om het instellingscollegegeld wettelijk te maximeren en niet-EER-studenten van deze maximering uit te zonderen, ziet de commissie als belangrijke maatregel. Instellingen kunnen dan het collegegeld voor niet-EER-studenten verhogen tot (minimaal) integraal kostendekkend.”

Dit voorstel om het collegegeld voor niet-EER studenten hangt al langer boven de markt, en sommige instellingen zijn hier al toe overgegaan. De commissie noteert daarbij dat deze studenten niet vanuit commercieel oogpunt moeten worden aangetrokken, dat legt namelijk een nog groter beslag op de schaarse capaciteit van docenten en infrastructuur.

Meer aandacht voor doelmatigheid

Volgens de commissie is het voor instellingen momenteel te verleidelijk om zoveel mogelijk nieuwe opleidingen te starten in een poging nieuwe studentenpopulaties aan te boren. Een soortgelijke ontwikkeling heeft de voorzitter van de commissie ook gezien in de zorg. “Verder is het voor instellingen verleidelijk om opleidingen te beginnen die meer studenten trekken doordat ze net iets anders zijn dan de bestaande, door een andere inkleding – en soms door de nodige marketing. Het lijkt op de vele zorgpolissen (‘poliswoud’), die verschillende namen en prijzen hebben, maar inhoudelijk amper verschillen.”

Om deze vermeende wildgroei tegen te gaan stelt de commissie dan ook voor om doelmatigheid een grotere rol te laten spelen. “De commissie is van mening dat de CDHO Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs. meer mogelijkheden zou moeten krijgen om niet alleen nieuwe opleidingen te toetsen maar ook het bestaande opleidingsaanbod te toetsen op doelmatigheid.” Bovendien geeft Van Rijn de minister ter overweging om nieuw opgerichte opleidingen in het eerste jaar niet te bekostigen. Zodoende ligt het risico bij de instelling en niet bij de overheid.

Een ander pijnpunt dat Van Rijn aansnijdt is de mismatch tussen arbeidsmarkt en onderwijsaanbod in het hbo. Er zijn simpelweg te veel studenten die kiezen voor een opleiding in de economie en sociale studies, en te weinig in de techniek. Dit tekort neemt alleen maar toe, en de commissie verwacht dat de tekorten met de energietransitie in de toekomst alleen maar verder op zullen lopen. In het wo is dit beeld niet anders, bovendien is zowel in het hbo en wo het studierendement in vergelijking met andere sectoren erg laag.

Van Rijn en zijn commissie uitten hun zorgen over deze mismatch. “De commissie vindt de mismatch tussen opleidingscapaciteit en -aanbod en de vraag van de arbeidsmarkt zorgelijk, met het oog op een doelmatige overheidsbekostiging. Zij beseft dat er geen eenvoudige remedie is, maar vindt dat moet worden gezocht naar mogelijkheden om de aansluiting van de beschikbare bekostigde opleidingscapaciteit op de vraag van de arbeidsmarkt, zowel op korte als op lange termijn te verbeteren.”

Historisch scheefgegroeid

De bekostigingssystematiek in het hoger onderwijs en in het bijzonder bij universiteiten is al met al verouderd stelt Van Rijn. Er zijn bekostigingsregels op regels gestapeld waardoor er geen eerlijke bekostiging meer is. “Het bekostigingssysteem is achterhaald en zal beter moeten aansluiten bij actuele studentenaantallen en kosten.”

Een groot probleem volgens de commissie is dat de onderzoeksbekostiging in het wo niet meebeweegt met de ontwikkeling van studentenaantallen. “Niet alleen schuift de verhouding binnen het onderwijsdeel op, maar ook de verhouding tussen het onderwijsdeel en onderzoekdeel. In 2009 was de verhouding tussen het onderwijsdeel en het onderzoekdeel van de rijksbijdrage 45% tegen 55%. In 2019 is die verhouding omgeslagen naar 52% onderwijs- en 48% onderzoekdeel.”

Waar het ‘vastzetten’ van het onderzoeksdeel ooit bedoeld was als garantie tegen fluctuerende studentenaantallen, blijkt nu dat een te snelle studentengroei juist diezelfde onderzoekers benadeelt. Vooral in de sectoren landbouw, gezondheid en techniek is hierdoor de student/stafratio in korte tijd relatief fors toegenomen.

De commissie stelt daarom voor om meer stabiliteit in de onderwijsbekostiging te brengen door de verhouding tussen variabele, studentgebonden, bekostiging aan de ene kant en vaste bekostiging (vaste voet) aan de andere kant in het wo terug brengen van 72-28 naar 60-40. Dit is het niveau van 2011, bij invoering van dit bekostigingsmodel en nog voor de grootste groei van (internationale) studentenaantallen.

Meer geld voor instellingen met veel switchers

Voor het hbo worden op de korte termijn eveneens maatregelen voorgesteld om meer geld toe te kennen op basis van de vaste voet. Die verhouding vast/variabel moet worden teruggebracht van 83/17 naar 80/20. Dat neemt de prikkel deels weg om extra studenten aan te trekken. Dit betekent een herverdeling van €260 miljoen.

Dit bedrag moet geheel ten goede komen aan instellingen die te maken hebben met relatief veel switchers vanuit andere instellingen. Instellingen die studenten verwelkomen die elders zijn uitgevallen lopen in de huidige verdeelsystematiek van OCW namelijk een fors deel van de onderwijsbekostiging mis De huidige bekostiging is gebaseerd op het principe dat het genoten onderwijs slechts een keer wordt vergoed. Wanneer een instelling een student ontvangt die al eerder elders heeft gestudeerd dan ontvangt deze niet de volledige bekostiging. . “Universiteiten en hogescholen die studenten die uitvallen en switchen opvangen en begeleiden naar een diploma voorkomen dat deze studenten verloren gaan voor het Nederlandse hoger onderwijs.”

Een tweede kans voor bekostiging.

Vooral de switch van de ene instelling naar de andere is een groot financieel knelpunt volgens universiteiten en vooral hogescholen, die hier al vaker aandacht voor hebben gevraagd. “Het eerste deel van de bekostiging is immers al vergoed aan de instelling waar de student vandaan komt. Voor de ontvangende instelling is er dus geen volledige bekostiging meer beschikbaar.”

Instellingen moeten dan ook worden gecompenseerd voor deze misgelopen inkomsten, zo stelt te commissie. Dit moet gebeuren naar rato van het aantal ‘switchers’ die de instelling de afgelopen jaren heeft opgenomen, Deze maatregel kan in 2020 eenmalig worden uitgevoerd en behoeft ook geen wetswijziging volgens de commissie.

Geld op de plank

Een ander niet ongevoelig punt dat de commissie aansnijdt is dat van de financiële reserves van universiteiten. Dit leidde bij de begrotingsbehandeling van OCW vorig jaar al tot veel consternatie omdat Kamerlid Paul van Meenen (D66) stelde dat universiteiten veel te veel liquide middelen bezitten die niet worden ingezet voor het primaire proces. Dit tot grote ergernis van universiteiten in het bijzonder de TU Delft.

Er ligt geen geld op de plank, het geld is de plank

Van Rijn is het in deze eens met Van Meenen. “De commissie vindt dat hier met hoge urgentie actie op moet worden ondernomen. Hogescholen lijken iets realistischer te begroten en wenden eigen reserves in toenemende mate aan voor onderwijstaken, al is de ontwikkeling nog voorzichtig.”

In een eerste reactie aan ScienceGuide laat Van Meenen weten blij te zijn met de bevindingen van de commissie. “Het is goed dat er minder afhankelijkheid komt van studentenaantallen, en het is prima dat de bèta’s er geld bij krijgen.” Hij stelt daar wel iets tegenover. “Ik eis dat er meer geld bijkomt, in deze regeerperiode nog. Dat is een voorwaarde voor de uitvoering. We gaan niet de armoede verdelen, we weten wat er nodig is.”

De investeringsruimte van universiteiten is zo breed nog niet

Solvabiliteitspercentages bij universiteiten van boven de 45% à 50% (de norm is 30%) staan volgens de commissie niet in verhouding tot de relatieve zekerheid die universiteiten hebben. Zeker niet als deze worden vergeleken met zorginstellingen en de mogelijkheden voor hoger onderwijsinstellingen om te lenen bij de staat om vastgoedinvesteringen (mede) te kunnen financieren.”

Weg met het Mattheüs-effect

Wat het onderzoek betreft is de toegenomen competitie bij het verdelen van subsidies de commissie een doorn in het oog. “De doorgeschoten competitie leidt ook tot het Mattheüs-effect, waarbij onderzoekers die eerder subsidies kregen en naam maakten, meer kans hebben opnieuw in de prijzen te vallen. In de competitie krijgt risicovol en innovatief onderzoek bovendien minder kans en worden eerder behoudende keuzes gemaakt.”

Veni-ontvanger is kip met gouden eieren

De toegenomen tweede en derde geldstroom en de afname van het studentgebonden onderzoeksdeel zet de verhouding onderwijs en onderzoek onder druk. “De groeiende afhankelijkheid van externe middelen is aan de ene kant een eigen keuze van de instelling, het gevolg van een grotere tweede geldstroom en het Nederlandse succes bij het verwerven van Europese onderzoeksmiddelen.”

In plaats van te concurreren moeten instellingen meer samenwerken op onderzoeksgebied zegt Van Rijn. “De universiteit is de enige plek waar alle geldstromen bij elkaar komen. Als universiteiten in onderling overleg onderscheiden onderzoeksprioriteiten stellen, dan werkt dat door in alle geldstromen en zal dat leiden tot meer synergie en minder versnippering en verdringing.”

Terughalen van de Plasterkgelden

Om meer rust te scheppen in dit landschap van directe en competitieve geldstromen sluit de commissie zich aan bij een al langer gekoesterde wens van de VSNU om de destijds door minister Plasterk overgehevelde middelen vanuit NWO weer terug te halen. Al eerder zinspeelde de minister op het feit dat ze de commissie deze mogelijkheid had geboden, en nu blijkt dit het advies. “De overheveling moet substantieel zijn om een wezenlijk verschil te kunnen maken.” De commissie stelt dan ook voor om voor 2020 een bedrag van €100 miljoen over te hevelen naar de universiteiten.

Ook stelt Van Rijn voor om meer dan nu in te zetten op het hbo-onderzoek. “De commissie onderschrijft het belang van praktijkgericht onderzoek en de noodzaak van verdere uitbouw. Die zou echter gekoppeld moeten worden aan een discussie over een meer gedifferentieerde benadering (onderscheid naar type opleiding of instelling) en de vraag wat een verdere uitbouw betekent voor de verhouding tussen hogescholen en universiteiten.”

Om deze uitbreiding in de pas te laten lopen met de ontwikkelingen binnen het onderwijs van de hogeschool raadt de commissie aan de onderzoeksbekostiging te koppelen aan de diploma’s. Daarbij zouden masterdiploma’s twee keer zo zwaar moeten wegen “vanwege het grote belang van het onderzoek in de masterfase.”

Verder onderzoek naar bekostiging nodig

De discussie over de bekostiging loopt inmiddels al een aantal jaar. Naar aanleiding van moties van de inmiddels VSNU-voorzitter Pieter Duisenberg (destijds Kamerlid voor de VVD), Karin Straus (VVD) en Michel Rog (CDA) kwam er in mei 2017 een analyse van de knelpunten vanuit OCW. Deze bleef enige tijd liggen op het bureau van de minister maar in het Regeerakkoord van Rutte III werd afgesproken dat er meer geld naar de bètatechnische opleidingen zou gaan.

Hoe dit moest gaan gebeuren bleef lange tijd onduidelijk. Een rapport van onderzoeksinsituut CHEPS en vele Kamerdebatten later vindt de commissie Van Rijn het tijd om in te grijpen in de in hun ogen scheefgegroeide bekostiging. De problemen moeten acuut – al vanaf 2020 – worden aangepakt en dat is ook juridisch haalbaar zegt de commissie.

Zowel voor CHEPS als voor deze commissie is onvoldoende inzichtelijk geworden wat de exacte kosten van een opleiding zijn. Daarom adviseert de commissie dat er een grootschalig onderzoek moet komen naar de werkelijke kosten van opleidingen om op die manier op de lange termijn een beter beeld te krijgen wat nodig is voor een doelmatige bekostiging van het hoger onderwijs.

Daarnaast wordt geadviseerd om een bovengrens te stellen “Stel een bovengrens voor solvabiliteit in om een doelmatige besteding van publieke middelen te bevorderen en om te voorkomen dat publiek geld voor onderwijs en onderzoek te lang onbesteed blijft.”

Deze bovengenoemde aanbevelingen zijn geen keuzemenu zo zegt Van Rijn nadrukkelijk. “Voor het duurzaam oplossen van knelpunten is een integrale aanpak nodig, waar niet enkele losse aanbevelingen uit kunnen worden geselecteerd als tijdelijke, snelle, oplossing. Het verkrijgen van actueel inzicht in de kosten van onderwijs en onderzoek is een essentiële stap in deze aanpak.”


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.

Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan

OK