Kabinet brengt miljardenbezuiniging op hoger onderwijs in kaart
Een algehele lumpsumkorting van 1,9 miljard euro. Nederlands verplichten in het hoger onderwijs om de internationale instroom een halt toe te roepen. Masteropleidingen niet meer bekostigen. Hbo-opleidingen met een jaar inkorten, of de studievoorschotopbrengsten terugdraaien. Dit is een greep uit de voorstellen van een werkgroep die het kabinet adviseerde over een toekomstig beleid bij een economische neergang. Bij elkaar kunnen deze bezuinigingen voor het hbo oplopen tot 3,1 miljard en voor het wo tot 2,3 miljard euro.
Het kabinet heeft niet direct het voornemen om deze maatregelen door te voeren. Ze zijn vooral bedoeld ter inspiratie voor politieke partijen die momenteel druk zijn met het schrijven van de verkiezingsprogramma’s. En ze moeten het toekomstige kabinet beleidsopties geven. Maar met een recessie voor de deur ten gevolge van de coronacrisis, zijn de overwogen beleidsopties ineens niet meer louter theoretisch te noemen.
Inspiratie voor beleid bij economisch teruggang
Op verzoek van de Kamer zijn in totaal zestien rapporten opgesteld die politiek moeten voorbereiden op een volgende neergaande conjunctuur of economische crisis. Dit naar aanleiding van een motie van Kamerlid Sneller die in het najaar vroeg om een dergelijk overzicht op te stellen. De coronacrisis is hier uiteraard nog niet in meegenomen. Eén van de rapporten gaat over talentontwikkeling, en daarin worden de mogelijke bezuinigingen voor het hoger onderwijs uit de doeken gedaan.
Deze hervormingen zijn opgesteld door een interdepartementale werkgroep, bestaande uit ambtenaren van Algemene Zaken, Binnenlandse Zaken, Financiën, Sociale Zaken, VWS en ook OCW, waaronder de directeur hoger onderwijs van het ministerie, Feite Hofman. Er zijn expertsessies gehouden en er zijn een groot aantal gesprekken gevoerd met verschillende experts en deskundigen uit het veld.
Er is voor het rapport ‘Ongekend talent’ gesproken met prominenten uit het hoger onderwijs, waaronder VSNU-directeur Babs van den Bergh, haar directe collega bij de VH en oud-OCW ambtenaar Ron Minnée, maar ook collegevoorzitter van de Universiteit van Amsterdam Geert ten Dam, voorzitter van Windesheim Henk Hagoort en oud-collegevoorzitter van Fontys Nienke Meijer.
Jongeren worden opgeleid voor banen die er niet zijn
Het rapport zelf gaat dieper in op het verbeteren van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Op basis van literatuuronderzoek, interviews en expertsessies is door de werkgroep een aantal knelpunten gedefinieerd. Een belangrijk uitgangspunt bij de aansluiting op de arbeidsmarkt en onderwijs is dat er minder jongeren worden opgeleid voor beroepen met relatief lage baankansen, zo staat in het rapport.
Regulering van dit aanbod kan door het aanpassen van prikkels in het bekostigingssysteem. In het rapport staat dat de bekostigingssystematiek van onderwijsinstellingen sterk gericht is op studentenaantallen en op de vraag van studenten naar opleidingen, ook als deze opleidingen niet goed aansluiten bij de arbeidsvraag.
Onderwijsraad waarschuwt voor ‘u-vraagt-wij-draaien’ mentaliteit
Deze manier van bekostigen leidt tot problemen en te weinig prikkels om studenten ook naar de juiste baan te begeleiden. “De bekostigingssystematiek in het onderwijs stimuleert instellingen vooral om de vraag van studenten voorop te stellen in plaats van de (verwachte) vraag van de arbeidsmarkt. Dit heeft tot gevolg dat opleidingen met een relatieve lage baankans in stand worden gehouden.”
Bekostigingsprikkel moeten worden aangepakt
Het probleem ligt volgens de opstellers van het rapport in de kern in het grote aandeel studentgebonden bekostiging. Dit heeft geleid tot een sterke prikkel om in onderlinge concurrentie zoveel mogelijk studenten binnen te halen. “De huidige financiering nodigt scholen in het mbo en ho uit om de vraag van studenten voorop te stellen in het aanbod van opleidingen. Om de prikkels meer bij de arbeidsvraag te leggen en hiermee de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt te verbeteren, zouden de huidige (bekostigings-) prikkels kunnen worden verminderd.”
Om het effect van concurrentie om studenten tegen te gaan, zou de overheid directer moeten gaan sturen, stelt het rapport. Dat kan door het aanscherpen van de macrodoelmatigheid en door het instellen van een numerus fixus voor opleidingen met een zeer slecht arbeidsmarktperspectief. Ook moeten er in de geest van verticaal toezicht afspraken komen tussen OCW en het hoger onderwijs om langjarige afspraken te maken over inhoudelijke aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt.
De werkgroep heeft op basis van de expertise in het veld een aantal beleidsvoorstellen gedaan. Zo moet er op basis van regulering meer sturing komen op het opleidingenaanbod door het aanpassen bekostigingsprikkels of door het rechtstreeks ingrijpen van de overheid in het opleidingenaanbod.
Korten op de lumpsum
De werkgroep heeft tevens de opdracht gekregen om een aantal besparingsopties uit te werken die optellen tot een besparing van minimaal twintig procent op het totale budget. De ambtenaren schrijven er wel bij dat de besparingsopties nadelige gevolgen kunnen hebben voor het benutten van talenten. Maar waar mogelijk, probeert men dit zoveel mogelijk te voorkomen. Alles bij elkaar is er vier miljard euro aan bezuinigingsvoorstellen gedaan voor het hoger onderwijs. De ambtenaren brengen ook in kaart wat de effecten van de verschillende maatregelen zijn.
Te beginnen met de meest eenvoudige bezuiniging: een doelmatigheidskorting op de lumpsumbekostiging van twintig procent. Dit wordt gezien als een coulante maatregel. “Deze maatregel biedt de instellingen de gelegenheid om zelf invulling te geven aan de besparing. Dit maakt het expliciteren van te verwachten (maatschappelijke) kosten en baten lastiger.”
Wel wordt de kanttekening geplaatst dat hierdoor de kwaliteit van het onderwijs wellicht niet meer gegarandeerd kan worden. “Het kan aangenomen worden dat hierdoor onder andere de onderwijskwaliteit onder druk zal komen te staan en de studie- en werkdruk zullen toenemen.” Deze optie moet vanaf 2022 structureel 1,9 miljard euro opleveren.
Opbrengsten leenstelsel terugdraaien
Een andere vrij eenvoudige maatregel is het terugdraaien van de investeringen als gevolgen van de studievoorschotmiddelen. Wel wordt er met het uitvoeren van deze bezuiniging inbreuk gemaakt op de bestuurlijke afspraken tussen het ministerie van onderwijs en de hoger onderwijsinstellingen.
En de politieke koppeling wordt losgelaten tussen het opheffen van de basisbeurs in ruil voor extra kwaliteitsinvesteringen. Dit moet een besparing opleveren van structureel 590 miljoen euro. Dit bedrag is overigens wel vele malen lager dan de 1 miljard euro aan opbrengsten door het schrappen van de basisbeurs waar de leenstelselpartijen uit Rutte-II altijd mee schermden.
Een stop op internationale instroom
De andere optie die verkend wordt is het verplichten van het Nederlands als opleidingstaal in de bacheloropleidingen. Er zullen als gevolg daarvan naar alle waarschijnlijkheid minder internationale studenten instromen uit de Economische Europese Ruimte (EER), wat kan leiden tot een besparing in de bekostiging. De werkgroep gaat ervan uit dat ook de instroom van buiten Europa hierdoor kan teruglopen, maar dat levert geen besparing op aangezien deze studenten een kostendekkend collegegeld betalen.
Waar het argument vaak klinkt dat Engelstalige tracks bijdragen aan de International Classroom en dus ook aan hogere kwaliteit, draait het rapport dit argument juist om. “Het verplichten van Nederlands als voertaal kan positieve gevolgen hebben voor de kwaliteit omdat het merendeel van studenten in hun moedertaal kan communiceren. Wel gaat dit ten koste van het internationale karakter en de aantrekkelijkheid van het Nederlandse hoger onderwijs voor zowel Nederlandse als buitenlandse studenten.”
De ambtelijke notitie wijst er wel op dat deze beleidswijziging gevolgen kan hebben voor de arbeidsmarkt. Internationale studenten hebben namelijk ook positieve effecten voor de Nederlandse arbeidsmarkt en het verdienvermogen van de Nederlandse economie. De maatregel om Nederlands te verplichten in de bachelor moet structureel €170 miljoen opleveren.
Masteronderwijs niet meer bekostigen
Ook wordt overwogen om masteropleidingen in hbo en wo niet langer te bekostigen. Dit maakt het minder aantrekkelijk om door te studeren. Dit levert een kostenbesparing op volgens de werkgroep, en kan ertoe leiden dat studenten eerder de arbeidsmarkt betreden.
Hier zijn wel bedenkingen bij. Want alhoewel bacheloropleidingen wel arbeidsmarktrelevante opleidingen zijn, hebben werkgevers vaker behoefte aan wo-afgestudeerde met een master, zegt de werkgroep. Ook zal dit gevolgen hebben voor de gemiddelde kwaliteit van afgestudeerden die op de arbeidsmarkt komen omdat er minder lang geïnvesteerd is in kennis. Dit werkt ook door op het loon dat de student later in zijn of haar leven gaat verdienen. Deze maatregel zorgt wel voor een besparing van €970 miljoen structureel op de begroting van OCW, wat de kosten zijn op langere termijn is niet in kaart gebracht.
Een aanpalende beleidsoptie die genoemd word is om de lengte van de bacheloropleiding in het hbo en wo gelijk te schakelen. Of de werkgroep dit werkelijk een haalbare kaart vindt wordt niet helemaal duidelijk uit het rapport. De mogelijke nadelen die genoemd worden zijn namelijk niet gering. Het kan ervoor zorgen dat de doorstroom van hbo naar wo verslechtert. Tevens heeft ook deze besparing gevolgen voor de gemiddelde kwaliteit van afgestudeerden die op de arbeidsmarkt komen, omdat ook met deze maatregelen minder lang geïnvesteerd is in kennis.
Gevolgen voor studiesucces van studenten
Verder kan door deze maatregel de werk- en studiedruk verder oplopen. Een verhoging van de studiedruk kan gevolgen hebben voor het studiesucces van studenten. Deze maatregel zorgt voor een besparing van €470 miljoen.
Tot slot kan de maatregel van Rutte III om de halvering van het collegegeld in het eerste jaar en voor de eerste twee jaar van de lerarenopleiding terugdraaien. Dit is een relatief goedkope bezuiniging namelijk van €170 miljoen.
Toch wordt er niet alleen bezuinigd. Om het Leven Lang Ontwikkelen te stimuleren wordt er structureel €250 miljoen geïnvesteerd om het extra aantrekkelijk te maken om als werkenden in het bekostigde hoger onderwijs te gaan studeren.
