Onderwijsinspectie wil het over moeilijke onderwerpen hebben
Studentenwelzijn, werkdruk en sociale veiligheid voor het eerst in Staat van het Onderwijs
In een normaal jaar zou er op een locatie zoals de Jaarbeurs een feestelijke onthulling zijn geweest van het jaarlijkse onderwijsrapport van de Inspectie van het Onderwijs: de Staat van het Onderwijs. Maar dit is geen normaal jaar en daarom werd het rapport zonder al te veel bombarie op de website van de Inspectie geplaatst. Geen workshops, geen break-out sessies, geen toespraak en geen feestelijke aanbieding van het rapport aan de minister.
Het staat in de Grondwet, dus dit jaar helemaal overslaan is geen optie, maar de Inspectie is zich ervan bewust dat het onderwijs nu andere zaken aan het hoofd heeft. “Daarom is dit niet het moment om het gesprek te voeren over wat de inhoud van deze publicatie betekent voor het onderwijs”, schrijven Inspecteur-generaal Monique Vogelzang en Esther Deursen (waarnemend) in het voorwoord. “Om die reden presenteren we de informatie feitelijk, zonder de gebruikelijke duiding in het voorwoord.”
Als het onderwijs weer naar de toekomst kan kijken praat de inspectie graag verder over het rapport. Ook de ministers van OCW kiezen er voor om zich op dit moment van een bestuurlijke reactie te onthouden.
Trends zetten door
Het rapport zelf stemt ook somber. Het bevat niet veel nieuws, en dat is het slechte nieuws. Zeker als het gaat om de onderwerpen die de afgelopen jaren de aandacht trokken – het lerarentekort en de kansenongelijkheid in het onderwijs – valt er weinig te vieren. Daar zetten de (negatieve) trends van de afgelopen jaren door, en met het oog op de nasleep van de coronacrisis lijkt het afbuigen van de trends onwaarschijnlijk.
Het lerarentekort is onverminderd groot, zeker in de Randstad. Daarbij is het tekort ook nog ongelijk verdeeld: zwakkere scholen hebben grotere tekorten. Dat heeft een ongunstig effect op kansengelijkheid. En die andere graadmeter van kansengelijkheid is ook onveranderd zorgelijk: het aantal leerlingen dat betaald schaduwonderwijs (bijlessen, huiswerkbegeleiding, examentrainingen, etc.) volgt is nog steeds groot.
Kansenongelijkheid in hoger onderwijs
Aan de brede toegankelijkheid van het hoger onderwijs is het afgelopen jaar weinig veranderd: net als in vorige jaren blijft de deelname van Nederlandse studenten groeien en de doorstroom naar het hoger onderwijs is ongewijzigd. Er stromen steeds meer Nederlandse studenten met een niet-westerse migratieachtergrond in. In tien jaar is hun deelname aan het hbo met een vijfde gestegen en in het wo is deze zelfs verdubbeld.
In 2017 schreef de Inspectie voor het eerst dat selectie in het hoger onderwijs kwetsbare groepen benadeelt. Die effecten blijven vooralsnog ongewijzigd. Als opleidingen met een numerus fixus bijvoorbeeld een grote internationale instroom hebben, neemt onder de rest – de Nederlandse studenten – het aandeel studenten met een niet-westerse migratieachtergrond af. Ook Nederlandse vrouwen zonder migratieachtergrond en studenten van ouders met een laag inkomen nemen dan minder deel aan deze opleidingen. De Inspectie vermoedt dat er zelfselectie optreedt binnen deze groepen en doet daar op het moment verder onderzoek naar.
Studenten met een niet-westerse migratieachtergrond hebben bovendien nog steeds een flinke achterstand als het gaat om de kans een diploma te halen. Na vijf jaar heeft 43 procent van hen een diploma, tegenover 65 procent van de studenten met een westerse of geen migratieachtergrond. Het verschil werd de afgelopen jaren wel langzaam kleiner. Studenten met ouders uit de lagere inkomensgroepen blijven ook duidelijk achter op het gebied van diplomarendement.
Rendementen
De Inspectie wil de reflectie op het eigen rendement en de uitwisseling tussen opleidingen en instellingen hierover stimuleren, en doet dit jaar daarom iets nieuws: van acht veelvoorkomende opleidingen Bij het hbo zijn de bachelors leraar basisonderwijs, rechten, social work en commerciële economie gekozen, in het wo de bachelors economie en bedrijfseconomie, rechtsgeleerdheid, sociologie en psychologie. publiceert zij het diplomarendement per instelling.
Net als ieder jaar zijn er ook gewoon cijfers over alle bachelors in totaal. Zo heeft vier op de tien studenten van hbo-bachelors drie jaar na de nominale studieduur geen diploma behaald, en dat verbetert de jaren erna nauwelijks. In het wo heeft twee op de tien studenten drie jaar na nominale studieduur geen diploma. Bij de hbo-bachelors zijn de verschillen in studiesucces tussen man en vrouw toegenomen. Mannen zijn na vier jaar vaker uitgevallen dan vrouwen, en dat verschil neemt toe. Na vijf jaar heeft 52 procent van de mannen een hbo-bachelordiploma, bij de vrouwen is dat 69 procent.
Er zijn grote verschillen tussen instellingen, zeker in het hbo. Tussen hogescholen variëren de gemiddelde diplomarendementen van de studenten die in 2012 begonnen van 60 tot 92 procent. Universiteiten variëren daarin van 71 tot 88 procent.
Rendementsverschillen staan niet gelijk aan kwaliteitsverschillen, benadrukt de Inspectie. Kwaliteit speelt wel een rol, maar de verschillen kunnen bijvoorbeeld ook door het opleidingsaanbod verklaard worden – wie veel moeilijke opleidingen heeft, heeft een lager gemiddeld rendement. Wie daarentegen streng mag selecteren bij meerdere opleidingen, kan een hoger gemiddeld rendement verwachten. Verschillende samenstellingen van studenten hebben ook invloed.
Maar voor dat laatste aspect heeft de Inspectie kunnen corrigeren – bij de uitgelichte acht opleidingen althans. Per opleiding worden kenmerken van de specifieke studentenpopulatie – de vooropleiding, de migratieachtergrond, het geslacht en de leeftijd van de student – meegenomen om een ‘verwacht rendement’ te berekenen. Daar wordt het daadwerkelijke rendement tegen afgezet. De Inspectie benoemt het risico dat “gegevens uit hun context worden getrokken en tot ééndimensionale ranglijsten worden gereduceerd”, maar als het tot meer uitwisseling leidt, wil ze deze gegevens zelfs voor meer opleidingen openbaar gaan maken.
Studentenwelzijn, sociale veiligheid en werkdruk
Het onderwerp studentenwelzijn kwam de afgelopen jaren steeds steviger op de agenda te staan: het landelijk netwerk studentenwelzijn ontstond en lanceerde in 2018 een actieplan. Na druk vanuit de Tweede Kamer gaf minister Van Engelshoven het RIVM de opdracht met een kwantitatieve nulmeting van psychische klachten onder studenten te komen.
Toch belandde het onderwerp tot nu toe nooit in de Staat van het Onderwijs. Misschien omdat de Inspectie nauwelijks beschikking had over landelijke gegevens op grote schaal, want daar maakt ze nu een opmerking over: het welzijn van studenten en de effecten van maatregelen daarop zijn op het moment ongrijpbaar. Wel ziet ze dat “in de praktijk niet altijd sprake [is] van een structurele en integrale aanpak van studentenwelzijn”.
Ook hier zou de Inspectie graag zien dat er intensievere kennisuitwisseling plaatsvindt. Om die een impuls te geven, zouden visitatie- en accreditatiepanels expliciet aandacht aan studentbegeleiding moeten besteden, vindt ze. “Panels die hun oordelen expliciet onderbouwen en goede voorbeelden beschrijven zouden het voor instellingen mogelijk maken om van elkaar te leren.”
De toegenomen agendering van werkdruk en sociale veiligheid is de Inspectie evenmin ontgaan. Ze noemt het rapport van FNV en Vawo en het LNVH. Toch komen deze thema’s volgens de Inspectie opmerkelijk “beperkt en abstract” aan de orde in accreditatiebesluiten en beoordelingsrapporten. “In bijna alle elf itkrapporten [instellingstoets kwaliteitszorg, red.] uit 2018/2019 is sprake van hoge werkdruk onder werknemers”, maar initiatieven van besturen om hier iets aan te doen zijn abstract opgeschreven.
Sociale veiligheid werd in geen enkel visitatierapport benoemd. Het lijkt de Inspectie dwars te zitten dat thema’s die zulke maatschappelijke onrust veroorzaken maar niet lijken door te dringen tot de panels van de NVAO.
Precaire onderwerpen worden niet vanzelfsprekend ter sprake gebracht tijdens visitaties, realiseren de partijen zich nu, dus oppert de Inspectie dat de NVAO voortaan gaat vragen naar het hanteren van werkdruk en sociale veiligheid, en daar ook over rapporteert. Daarnaast meldt de Inspectie dat NVAO, CDHO en zijzelf elkaar gaan informeren over binnengekomen klachten en signalen. Mediaberichten kunnen ook een zinvolle informatiebron zijn voor visitatiepanels, vinden NVAO en inspectie.
De WHW is verouderd
Daar waar de Inspectie de taak heeft de handhaving van de wet te controleren stuit zij ook op problemen met diezelfde wet. Door “gebrekkige aansluiting tussen het statische begrippenkader uit de WHW en de nieuwe, meer fluïde onderwijsvormen die vaak vanuit samenwerkingsverbanden worden vormgegeven” ziet de Inspectie problemen ontstaan, zo wordt duidelijk uit de slotparagrafen van de sectie hoger onderwijs.
De interpretatie van begrippen als ‘opleiding’, ‘track’, ‘voltijd, deeltijd en duaal’ zijn in de loop van de tijd veranderd, om mee te bewegen met het spel van vraag en aanbod. Dit zorgt echter wel voor problemen met toezicht op naleving van de wet. De Inspectie merkt dat instellingen soms niet goed op de hoogte zijn van de wetgeving en dat de medezeggenschap het bestuur niet altijd corrigeert bij foutieve interpretaties van de WHW.
Nieuwe opleidingen kunnen door de raderen van extern toezicht als de CDHO glippen vanwege definitieproblemen. Dit zorgt ervoor dat er geen volledig zicht is op de kwaliteit van het onderwijs omdat “tracks en bepaalde routes tot het leraarschap niet onder de reikwijdte van accreditatie vallen”, en soms ook niet onder inspectietoezicht. Dat betekent dat daar elke vorm van extern toezicht ontbreekt. Een risico, vindt de Inspectie.
De inspectie vreest dat het ervaren gezag van de wetgever, inspectie en accreditatiepanels lijdt onder de onduidelijke wetgeving. Instellingen kunnen willekeur gaan ervaren als het gaat om het toezicht en de naleving. “De problemen doen zich vooral voor als het gaat om het zicht op de kwaliteit van opleidingen, governance, rechtmatigheid, doelmatigheid, transparantie en ervaren betrouwbaarheid van de overheid”, meldt het rapport. De huidige problemen zullen met meer verandering in het bestel alleen maar groter worden.
De oorzaak van dit probleem zoekt de Inspectie dan ook bij de wet, en niet bij de instellingen. Instellingen en opleidingen vinden het moeilijk ‘in de geest van de wet’ te interpreteren, omdat de Memorie van Toelichting inmiddels zwaar verouderd is. In 1992, het ontstaansjaar van de WHW, en ook tijdens latere aanpassingen, zag het onderwijslandschap er beduidend anders uit – zo was veel minder sprake van digitalisering, internationalisering en samenwerking – maar van de veranderingen is in de wet op fundamenteel niveau weinig terug te zien. Tijd dus voor een actualisatie van de WHW, als het aan de Inspectie ligt.
