Kwaliteit van arbeid en hoger onderwijs ontbreken in maatschappelijke dienstverlening

Opinie | door Marc Van der Meer & Theo Lohman & Onno-Hans Noteboom
15 januari 2021 | De parlementaire enquête naar de uitvoeringsorganisatie van de overheid heeft bij monde van zijn voorzitter André Bosman geconstateerd dat 'de afstand tussen beleid en balie groot is’. De ervaringen bij de arbeidsvoorziening, de belastingen, de rijbewijzen en Rijkswaterstaat laten tevens zien dat de werkorganisatie verbetering behoeft. Het ligt voor de hand het hoger onderwijs daarbij ook een rol te geven om te komen tot flexibilisering van curricula en integrale ontwikkelprogramma’s, gezien de toenemend complexe en dynamische publieke uitvoeringsorganisaties.
Beeld: startribune.com

In de serie openbare verhoren presenteerde CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt de afgelopen weken een zorgelijk beeld van gebrekkig toezicht op de maatschappelijke dienstverlening. Voormalig politicus Alexander Pechtold, die nu de leiding heeft over het Centraal Bureau Rijvaardigheid, gaf toe dat de compromiswetten uit de Tweede Kamer in praktijk soms lastig uit te voeren zijn. Na afloop stelde Ombudsman Alex Brenninkmeijer over de kindertoeslagen dat er sprake is van een ‘systeemcrisis’ van onze democratische rechtsstaat: “alsof [bestuurders] voor de eerste keer van de problemen hoorden, ze wisten het gewoon” (in Trouw, 31 december 2020).   

Het gaat echter niet alleen om parlementair toezicht en verantwoording. Ook de zelfredzaamheid van professionals binnen de maatschappelijke dienstverlening valt tegen, zo stelde Albert Jan Kruiter van het Instituut voor Publieke Waarden tijdens de verhoren. De kwaliteit van het werk staat onder druk, en van fouten wordt niet geleerd. Op basis van de parlementaire enquête kunnen we daarvoor drie oorzaken aanwijzen die verschillende departementen raken.  

Fragmentatie van arbeid 

Ten eerste is sprake van sterke van differentiatie van taken en diensten, die maatwerk voor de burger belemmert. De fragmentatie van arbeid leidt tot onbeheersbare organisaties, vooral als zich externe veranderingen aandienen. Er is inmiddels een lappendeken aan wetten en regels, wat zich moeilijk laat onderhouden. ICT-kennis helpt daarbij, maar de noodzakelijke programmatuur is misschien voor 80% in orde; de andere 20% werkt niet adequaat. Externe softwarebureaus bouwen namelijk vaak ‘ad hoc’ systemen die maar zelden zonder fouten functioneren. En de belastingbetaler draait voor de meerkosten op.

Vanuit het parlement gezien is het gebrek aan informatie uit de uitvoeringsorganisaties problematisch. De professional wordt niet gehoord en de uitvoeringskennis van de werkvloer komt in het parlement niet in beeld. De uitwisseling heeft een eilandkarakter: het signaal van de professional bereikt wel zijn direct leidinggevende, maar die loopt vast op de scheiding tussen uitvoering en beleid. Er ontstaat dus een tweedeling in het arbeidssysteem; ieder werkt volgens een eigen hiërarchie, procedures en gefixeerde jaarplanningen. Accurate informatie bereikt zo nooit de top. 

Eenzijdige aandacht voor kwaliteit 

Ten tweede is er in de publieke dienstverlening slechts eenzijdig aandacht voor de kwaliteit van het werk. In de Kamerdebatten ging het wel over participatie en de menselijke maat, maar werd de Arbowet niet genoemd. Dat viel met name op in de gesprekken met werknemersvertegenwoordigers.  

De vakcentrale CNV sprak in de verhoren over de leemlagen van de organisatie, over hiërarchie zonder betrokkenheid. De ondernemingsraden bij de belastingdienst hekelden het gebrek aan veiligheid en de angstcultuur. Daar komt nog bij dat veel baliewerkers flexibele arbeidsrelaties kennen. We denken dat dit eenzijdige beeld indicatief is voor het wegebben van de professionele normen over taakontwerp en zelfregulering, die in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw ontwikkeld zijn in de sociotechniek in Delft en nog immer aan de basis liggen van de wetgeving voor de kwaliteit van de arbeid in Nederland.   

Illustratief is dat de nieuwe directie van het CBR bij het verhoor stelde het middenmanagement te willen heractiveren. Uit uiteenlopende empirische studies weten we juist dat het de kwaliteit van de arbeid ten goede komt wanneer organisaties regeltaken overdragen aan de professional. Het meetbaar en inzichtelijk maken van de rollen bevordert het op gang brengen van de dialoog om te komen tot herontwerp van de arbeidsorganisatie. 

Betekenis digitalisering wordt niet via hbo onderzocht 

Ten derde bleek het Ministerie van OCW, de probleemeigenaar van het vraagstuk van een Leven Lang Ontwikkelen, feitelijk afwezig in de parlementaire discussie over de uitvoeringsorganisaties. Het gaat ons niet om de vraag of DUO, de uitvoeringsorganisatie van OCW, voldoende functioneert. Relevant is dat de betekenis van de digitalisering niet substantieel via het hoger beroepsonderwijs wordt onderzocht – terwijl het hoger onderwijs wel hofleverancier is van het personeel in de publieke zaak. Uit eerder onderzoek van SURF blijkt bijvoorbeeld dat het aantal vernieuwingsprojecten gericht op overheid, ICT en onderwijs, zeer laag is.   

Gedrag en structuur samenbrengen in nieuwe curricula 

Uit de hoorzittingen blijkt dat publieke uitvoeringsorganisaties kampen met het vormgeven van de relatie tussen enerzijds wendbaar gedrag en anderzijds een flexibele structuur van dienstverlening om te komen tot maatwerk en meer inhoudelijke samenhang. In de publieke sector is de erfenis van de industriële revolutie zichtbaar, dat wil zeggen opsplitsen c.q. verbijzondering van taken naar soort en naar specialisatie. Dat is te handhaven zolang de omgeving statisch is, maar leidt tot systeemfalen in een dynamische omgeving. 

Voor een impuls aan de maatschappelijke dienstverlening is het essentieel om de ministeries van OCW, SZW en EZK te betrekken bij het vormgeven van onderwijsprogramma’s in het hoger onderwijs. Als eerste moet het ministerie van OCW ruimte maken voor curricula met expliciete aandacht voor werk- en leertaken van studenten in een ontwikkelingsgericht perspectief. Deze gedachte is rechtstreeks af te leiden uit onze bewerking van het al genoemde gedachtengoed van de sociotechniek (figuur 1). Daarin gaat het om wendbaar gedrag binnen een flexibele structuur.  

Figuur 1: gedachtegoed van de socio-techniek

De studerenden van nu (en daarmee de werkenden van straks) geven concreet vorm aan producten en diensten (‘het creatievermogen’- iets praktisch tot stand brengen, de x-as) en denken ook na over hoe ze dat vormgeven (‘het reflectievermogen’- nadenken over hoe er wordt gewerkt, de y-as). Dat legt de basis voor de cognitieve en metacognitieve ontwikkeling en identiteitsvorming van studenten in het hoger onderwijs. Bij deze reflectie komen ook de professionele en persoonlijke normen van goede functievervulling om de hoek kijken: welke professional wil ik zijn, en hoe handel ik? Door scholing in deze combinatie kunnen nieuwe beroepsbeoefenaars zich ontwikkelen in het uitvoeren van relatief eenvoudige taken tot het vormgeven van steeds complexere taken.  

Als we dit verrijken met de factor tijd ontstaat een ‘ruimte tijd’-model als fundament voor nieuwe kennisgerichte curricula. We maken de overgang van sociotechniek van de vorige eeuw, naar socio-semantiek nu en naar socio-symbiose in de toekomst (zie figuur 1). De huidige digitaliseringsrevolutie maakt het immers mogelijk naast deze werktaken ook de leertaken inzichtelijk te maken en informatiecomplexiteit te reduceren.  

Nieuwe technologie maakt realtime informatie-uitwisseling via sociale media en web-tools beschikbaar in de klas en in teams voor de visualisatie van kennisstromen. Informatie kan zo als kennis worden gedocumenteerd en dienen als basis voor het op maat coachen van studenten, en voor het terugwaarts en voorwaarts ontwikkelen van daaraan gerelateerde capabilities. Dit stelt eisen aan de didactiek en de pedagogiek, om van eersteordeleren te komen bij leren van de tweede en derde orde (z-as in figuur 1). In curricula kan, meer dan nu het geval is, ruimte worden opgenomen voor ontwikkelingsrollen en digitale competenties bij studenten die worden opgeleid voor functies binnen de publieke dienstverlening.   

Naast het ministerie van OCW als eerste aangewezene van het vraagstuk van het leren en ontwikkelingsgericht werken, is het geen gekke gedachte om SZW als probleemeigenaar van het arbeidskundige vraagstuk van om- en bijscholing en EZK als probleemeigenaar van het aanbieden van nieuwe producten en diensten te betrekken. Het versterkt de samenhang tussen de inbreng van medewerkers (het menselijk kapitaal), de inzet van arbeid in de werkorganisaties (organisatiekapitaal) en het resultaat ervan, dat wordt uitgedrukt in nieuwe producten en diensten (intellectueel kapitaal). Op die manier komen ook het welbevinden van het individu, het welzijn binnen de organisatie en de welvaart van ons land bij elkaar.   

Commissie Hoger Onderwijs 

Gegeven de complexiteit van werkprocessen bij bijvoorbeeld Rijkswaterstaat, de belastingen of de arbeidsvoorziening, ligt het voor de hand de samenwerking tussen technische en algemene universiteiten en hogescholen te versterken. Zo kunnen studenten worden opgeleid tot breed georiënteerde en multidisciplinair opgeleide professionals. Dat sluit aan bij het rapport van de Commissie-Van der Wende, die in 2019 het hoger onderwijs doorlichtte om te komen tot gerichte vernieuwing (hier in de maatschappelijke dienstverlening): “Juist voor het verzilveren van een strategische agenda zou de overheid optimale randvoorwaarden moeten ontwikkelen voor samenwerking en dialoog”. Dat vraagt om “het elimineren van sturingsprikkels die samenwerking onnodig belemmeren” (Commissie Van der Wende, 2019).  

Voor de maatschappelijke dienstverlening is er dus behoefte aan nieuwe curricula en integrale ontwikkelprogramma’s, die leiden tot het coachen van studenten die tot adaptieve en probleemoplossende professionals worden opgeleid. Deze curricula leggen de basis voor samenwerking tussen beleids- en uitvoeringsorganisaties, net zoals tussen bedrijven en scholen in de regio.  

Curricula voor professionals van de toekomst 

Een eerste curriculum verbindt de producenten die een product op de markt brengen in opdracht van hun klanten; als bedrijven aan deze klantenwens willen voldoen (en de overheid zijn burgers tegemoet wil komen) spreken we over integraal ontwerpen. Een tweede curriculum verbindt de leerstof van het onderwijs met het ontwikkelproces van de lerende (studenten, werknemers); dat noemen we integraal ontwikkelen. Het derde curriculum is gericht op het vormgeven van het ontwikkelproces van de samenleving; daarbij gaat het om het integraal in stand houden van maatschappelijke functies (hier: de publieke dienstverlening door de overheid).  

Dit alles vraagt om een herontwerp van de WHW in de lijn van het rapport Van der Wende, om te komen tot wendbaar gedrag en reflectie op het handelen binnen flexibele curricula. Hierdoor kan het onderwijs op maat worden toegesneden, zowel door leerlingen meer ruimte te geven zich breed te ontwikkelen en pas later te specialiseren, als door ze de mogelijkheid te bieden te wisselen tussen werken en leren. Door toekomstige werknemers van publieke uitvoeringsorganisaties zo op te leiden, wordt tevens de basis voor een Leven Lang Ontwikkelen gelegd, wat leidt tot de beoogde wendbaarheid die in januari 2020 door de commissie Borstlap is gepropageerd. Daarmee is de basis voor sociale innovatie gelegd. Dat brengt ons in het land waarin we willen werken.  

Documentatie schiet tekort, taak voor hoger onderwijs 

Opvallend in de publieke verhoren was ook de complexiteit van de publieke dienstverlening. Denk aan het voorbeeld van de belastingtoeslagen, waar sprake is van een niet meer te ontwarren kluwen aan verantwoordelijkheden en regels, die verklarend is voor de bestuurlijke onmacht (zie bijvoorbeeld het verhoor met voormalig DG van SZW, Marcelis Boereboom). Dit heeft ook gevolgen voor de professionals die moeten omgaan met tegenstrijdige of onredelijke normen. Niemand wil zich hieraan branden, hetgeen leidt tot apathie op de werkvloer.  

Het ontbreken van de hierboven uiteengezette systematische ontwerpmethodologie binnen het beleid, en daarmee het gemis aan tussentijdse toetsing van wetsontwerpen in de tijd, manifesteert zich door machteloosheid binnen de uitvoering. Het blokkeert het professioneel meedenken over maatwerk en de menselijke maat, en uiteindelijk de democratische controle door de Tweede Kamer.  

Naast het ontbreken van de ontwerplogica in de tijd, is ook de documentatie in de tijd in verschillende domeinen niet op orde. De stukken zijn weliswaar voor het merendeel gedocumenteerd, maar het configuratiebeheer ontbreekt door het mankeren van een adequate structuur. Kortom, de structuur en de informatievoorziening missen, en daarmee de controlemogelijkheid van de Tweede Kamer. Dit blokkeert tevens de weg naar een lerende overheid.  

Het is bij uitstek een taak voor het hoger onderwijs deze documentatievaardigheden en de valorisatie van beleidsinterventies te ontwikkelen. Een nieuwe fase van dienstverlening door de overheid vraagt om het meer expliciteren en ontsluiten van kennis in lerende teams. De digitale uitwisseling tussen overheid en burger is daartoe van belang. Als studenten wordt aangeleerd hoe methodisch te innoveren, kunnen zij later de maatschappelijke dienstverlening zelf mede ontwerpen. Anders blijft de werkelijkheid verstikt in een verkrampte publieke organisatie; een werkelijkheid anno 2021 die we in de industrie aantroffen in de jaren 90.  

Auteurs werken aan STELLO, Sociotechniek, engineering en Leven Lang Ontwikkelen. Zie www.stello.academy voor enkele filmpjes, ook over de parlementaire enquête.  

Marc Van der Meer :  Bijzonder hoogleraar Onderwijsarbeidsmarkt

Marc van der Meer is onafhankelijk adviseur voor de MBO-sector. Hij is bijzonder hoogleraar Onderwijsarbeidsmarkt aan de Tilburg University.

Theo Lohman :  Ondernemer Leren & Innoveren

Onno-Hans Noteboom :  Programmaleider Innoveren & Organiseren aan de Hogeschool Utrecht


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.

Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan

OK