Raad van State vreest dat uitstel tot afstel leidt bij kwaliteitsafspraken
Op aanvraag van het ministerie van OCW gaf de Raad van State in augustus 2020 spoedadvies over het besluit de kwaliteitsbekostiging toe te voegen aan de lumpsum van hoger onderwijsinstellingen. Deze middelen, die hoger onderwijsinstellingen kunnen verdienen door te voldoen aan kwaliteitsafspraken, worden nu ook toegekend aan instellingen die niet voldeden aan deze afspraken. In het advies over dit besluit betwijfelt de Raad van State het besluit van de minister.
De Raad van State vreesde namelijk voor een vervaging van de koppeling tussen enerzijds kwaliteitsplannen en anderzijds daarvan afhankelijke bekostiging. De Eerste en Tweede Kamer hebben dat advies echter nooit te zien gekregen, aangezien het ministerie het advies pas deze week openbaar liet maken.
19 afgekeurde kwaliteitsplannen, toch belonende bekostiging in 2021
Bij de afschaffing van de basisbeurs werd aan studenten de belofte gedaan dat de daardoor vrijkomende middelen (de studievoorschotmiddelen) ten goede van de kwaliteit van het onderwijs zouden komen. De regeling die daartoe werd getroffen behelst dat hoger onderwijsinstellingen aanvullende kwaliteitsbekostiging kunnen krijgen wanneer ze voldoen aan bepaalde kwaliteitsafspraken. Om daaraan te voldoen moeten de instellingen een plan indienen bij de minister van OCW, die dit vervolgens goedkeurt of afkeurt. In dat laatste geval moet een instelling een herstelplan indienen.
Meld u hier aan voor de ScienceGuide Nieuwsbrief
Deze regeling, die loopt van 2018 tot en met 2024, stelt de minister van OCW in staat om hoger onderwijsinstellingen te belonen voor gerealiseerde of te verwachten onderwijskwaliteit. Daarentegen zouden instellingen die niet voldoen aan de kwaliteitseisen eigenlijk geen aanvullende kwaliteitsbekostiging krijgen. In 2018 en 2019 streek de minister echter al over het hart, aangezien er onvoldoende tijd geweest zou zijn om de kwaliteitsplannen te maken en te beoordelen. De studievoorschotmiddelen werden daarom toegevoegd aan de lumpsum van hoger onderwijsinstellingen, de algemene Rijksbijdrage waarover geen specifieke verantwoording moet worden afgelegd.
Hoewel in 2020 bleek dat de kwaliteitsplannen van 19 van de 54 hoger onderwijsinstellingen door de minister waren afgekeurd, besloot de minister om de studievoorschotmiddelen desondanks ook in 2021 aan de lumpsum van alle hoger onderwijsinstellingen toe te voegen. Daarbij gaat het om 385 miljoen euro. Als redenen daarvoor gaf ze de financiële onzekerheid van onderwijsinstellingen ten gevolge van de coronacrisis, de vertraging in de besluitvorming over de kwaliteitsbekostiging, en het feit dat instellingen reeds meerjarige investeringen hadden gedaan met het geld uit de studievoorschotmiddelen.
Zorgen bij de VVD over controle op besteding
In de Tweede Kamer had men zorgen over deze toekenning zonder voorwaarden. Zo vroeg de VVD-fractie tijdens een schriftelijk overleg in juni 2020 hoe de minister kon controleren wat er gebeurde met het geld dat werd toegekend aan de Universiteit van Tilburg, wier kwaliteitsplan op alle punten was afgekeurd. “Hoe weten we achteraf dat dit geld daadwerkelijk besteed wordt aan het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs?”, zo vroegen zij zich af. De inmiddels demissionaire minister gaf daarop geen antwoord.
In een later Kamerdebat probeerde de VVD de minister nogmaals te bewegen om het geld van de kwaliteitsbekostiging niet zomaar toe te voegen aan de lumpsum, aangezien de VVD betwijfelde of het geld nu wel zal worden besteed aan de verhoging van de onderwijskwaliteit. De VVD wilde instellingen zelfs korten op hun bekostiging wanneer ze niet aan de kwaliteitsafspraken voldeden, dit tot grote ergernis van Jan Paternotte (D66), die sprak over een zogenaamde ‘Wiersmaboete’.
Late publicatie advies Raad van State is keuze van ministerie van OCW
Die zorg van de VVD-fractie blijkt nu ook door de Raad van State te zijn gedeeld, zo is te lezen in een door het ministerie van OCW aangevraagd advies van de Raad van State, dat reeds op 12 augustus 2020 is vastgesteld maar pas op 12 april in de Staatscourant is gepubliceerd. Dat het advies niet eerder gepubliceerd werd, ligt aan het ministerie van OCW.
“Raar genoeg is de regeling zodanig dat wij wel op aanvraag advies uitbrengen, maar wij onze eigen adviezen niet openbaar maken. De partij die het advies heeft aangevraagd bepaalt wanneer het advies aan de Tweede Kamer wordt verstuurd”, vertelt een voorlichter van de Raad van State aan ScienceGuide. “Dat het advies op 12 augustus is vastgesteld, betekent dat het advies sinds die tijd niet meer bij ons lag, maar bij het ministerie. De timing van de openbaarmaking van het stuk ligt dus bij het ministerie van OCW.”
Ook bij de publicatie van het genomen besluit in het Staatsblad, wat op 31 augustus 2020 plaatsvond, repte de minister niet over het advies van de Raad van State, hoewel het kabinet zelf daarop al op 26 augustus 2020 heeft gereageerd. Op de vraag naar de reden van de late openbaarmaking legt een woordvoerder van het ministerie uit dat dit waarschijnlijk is vergeten in de hectiek van deze met spoed tot stand gebrachte maatregel. Overigens merkt de woordvoerder daarbij op dat dit soort adviezen van de Raad van State normaliter niet naar de Kamer worden gestuurd, en bovendien niet openbaar gemaakt kunnen worden voordat de maatregel is vastgesteld en bekendgemaakt.
Raad van State: koppeling kwaliteit en bekostiging vervaagt
Uit het advies van de Raad van State blijkt echter dat men ook daar vragen heeft bij het toevoegen van de kwaliteitsbekostiging aan de lumpsum. Waar de voorwaardelijkheid van de kwaliteitsbekostiging instellingen zou moeten aansporen tot kwaliteitsverbetering, bestaat het risico dat dit doel juist uit het zicht raakt door al voor het derde achtereenvolgende jaar de kwaliteitsbekostiging aan de lumpsum toe te voegen, staat in het advies. De koppeling tussen enerzijds een kwaliteitsplan en anderzijds bekostiging op basis daarvan wordt nu losser. Het besluit van de minister betekent zelfs dat hoger onderwijsinstellingen die gedurende de tijdspanne 2018 tot en met 2024 niet aan de kwaliteitseisen hebben voldaan, alsnog de helft van de daarvan afhangende kwaliteitsbekostiging hebben ontvangen, houdt de Raad van State voor.
Daarnaast betwijfelt de Raad van State de door de inmiddels demissionaire minister gebruikte reden van vertraging in de besluitvorming over de kwaliteitsbekostiging. De minister moet namelijk anderhalf jaar na de afwijzing van een kwaliteitsplan reageren op het herstelplan van instellingen, waarvoor volgens de Raad van State nog voldoende tijd is. Daarnaast hebben instellingen voldoende tijd om een herstelplan in te dienen. Zodoende vindt de Raad van State dat deze kennis genoeg financiële zekerheid biedt aan de instellingen en eraan bijdraag dat zoveel mogelijk studenten kunnen profiteren van kwaliteitsverbetering van het onderwijs
Verder wijst de Raad van State erop dat de reden waarom de kwaliteitsbekostiging in 2019 en 2020 toch aan de lumpsum is toegevoegd, nu is komen te vervallen. Waar de kwaliteitsplannen van instellingen destijds nog gemaakt en beoordeeld moesten worden, wat bij instellingen voor financiële onzekerheid en terughoudendheid ten opzichte van investeringen zorgde, heeft die beoordeling inmiddels plaatsgevonden – met tenminste veertien afkeuringen als gevolg. Aangezien de beoordelingen nu hebben plaatsgevonden, hebben de instellingen nu wel financiële zekerheid hieromtrent.
Minister wilde geen risico nemen
In haar reactie van 26 augustus 2020 herhaalde de inmiddels demissionaire minister meermaals dat het generiek toekennen van de kwaliteitsbekostiging via de lumpsum ertoe moest leiden dat instellingen hun reeds ingezette plannen voor kwaliteitsverbetering konden blijven uitvoeren. Dat gold daarmee ook voor instellingen wiens plannen door de minister waren afgekeurd. Met die desondanks toegekende middelen hoeven deze instellingen hun (afgekeurde) kwaliteitsplannen niet uit eigen zak te financieren, redeneerde de minister voorts, waarbij ze in de tussentijd de gelegenheid hebben een herstelplan in te dienen.
“Gezien de omvang van het budget en de belofte aan studenten om met de opbrengsten van het leenstelsel te investeren in de kwaliteit van het onderwijs” is een scherpe beoordeling van plannen noodzakelijk, schreef de minister daarnaast. Ze wilde echter niet het risico nemen dat de 19 instellingen met afgekeurde kwaliteitsplannen een gat in de begroting zouden hebben omdat zij de kwaliteitsbekostiging, die afhangt van de kwaliteitsplannen, niet zouden ontvangen.
