Minister werd al maanden geleden gewaarschuwd voor boeggolfeffect
Naar aanleiding van de hoofdlijnenbrief over de herinvoering van de basisbeurs, die onlangs door minister Dijkgraaf naar de Tweede Kamer werd gestuurd, heeft de Kamer in een schriftelijk overleg veel vragen gesteld. Zo wordt de minister gevraagd wat de bedragen van de basisbeurs voor thuis- en uitwonende studenten in 2015 (het jaar voordat het leenstelsel werd ingevoerd) zouden zijn als die werden geïndexeerd naar de huidige koopkrachtcijfers.
Uit de openbaar gemaakte beslisnota, notities vanuit het ministerie van OCW voor de minister, blijkt dat dit op het ministerie al is berekend. “De ‘oude’ basisbeurs komt op dit moment uit op €308,60 voor uitwonende studenten en € 110,84 voor thuiswonende studenten”, schreven ambtenaren op 17 januari. Dat is aanmerkelijk hoger dan de respectievelijk 255 en 91 euro die het kabinet voorstelt. Wel benadrukten de ambtenaren dat maximale aanvullende beurs in 2015 lager was “omdat bij invoering van het leenstelsel de hoogte van de aanvullende beurs met ongeveer €100 is verhoogd.”
Gaan studenten er financieel op achteruit of niet?
Daarnaast hadden studenten toen vijftien jaar de tijd om hun schuld af te lossen en lag de draagkracht op maximaal twaalf procent boven bijstandsniveau, waardoor studenten hogere bedragen per maand aflossen, rekenden ambtenaren in december voor. De draagkracht zou nu op vier procent komen te liggen.
De Kamer is hier kritisch op. Zo wordt gevraagd waarom studenten in 2023 minder krijgen dan in 2015 terwijl de koopkracht ondertussen flink is gedaald en waarschijnlijk nog verder zal dalen. Daarnaast wordt de minister voorgehouden dat studenten in 2015 21,7 procent van hun gemiddelde uitgaven met de basisbeurs konden dekken en wordt hem gevraagd of studenten er met de nieuwe basisbeurs financieel beter of slechter aan toe zijn dan in 2015.
Gebruik aanvullende beurs bevorderen
Het kabinet lijkt bij de terugkeer van het basisbeursstelsel steviger in te zetten op het gebruik van de aanvullende beurs. De basisbeurs valt lager uit dan in 2015, maar de aanvullende beurs is hoger en moet vaker gebruikt worden door studenten die daarop recht hebben, zo is het streven van Dijkgraaf. Daarvoor is tachtig miljoen euro beschikbaar gesteld. Op 17 februari schreven ambtenaren dat uit CPB-onderzoek in 2020 bleek dat een kwart van de rechthebbende studenten in het hoger onderwijs geen gebruik maakte van de aanvullende beurs.
Ongeveer een derde van de studenten had in 2020 recht op een aanvullende beurs, wat betekent dat ongeveer 8,5 procent van de totale studentenpopulatie wel recht had op een aanvullende beurs maar daarvan geen gebruikmaakte.
Geheel terugdringen niet-gebruik zal niet lukken
Vanuit de Kamer wordt gevraagd welke mogelijkheden Dijkgraaf bedoelt als hij zegt het gebruik van de aanvullende beurs binnen de geldende wet- en regelgeving te willen bevorderen. Uit de beslisnota blijkt dat OCW twee goede mogelijkheden zag. In de eerste plaats kan een student die in Mijn DUO studiefinanciering aanvraagt en daarbij niet aangeeft een aanvullende beurs te willen nogmaals gevraagd worden of zij een aanvullende beurs wil. “De inschatting is dat dit zal leiden tot een afname van het niet-gebruik tussen 10-20 procent”, aldus de ambtenaren.
Daarnaast kan een opt-out-opzet worden gekozen; in dat geval staat automatisch aangevinkt dat een student een aanvullende beurs wil aanvragen, waarbij het aan de student zelf is om dat te veranderen. “Gezien de ervaringen met de opt-out in het donorregister, pensioensparen en e-mailservices, is de inschatting dat dit tot een afname van het niet-gebruik kan leiden tussen de 50 en 75 procent”, schrijven de ambtenaren, waarbij ze wel benadrukken dat deze optie gecompliceerder is.
Het is vooralsnog onduidelijk tot welk percentage Dijkgraaf het niet-gebruik van de aanvullende beurs wil terugdringen. Afgaande op de door OCW voorgelegde opties zal dat in ieder geval niet tot nul procent zijn. “Naar welk percentage dan wel?”, vraagt de Kamer.
Te weinig geld begroot om aan iedere student tegemoet te komen
Ook de tegemoetkoming aan studenten die in de eerste vier studiejaren onder het leenstelsel hebben gestudeerd zijn onderwerp van vragen uit de Kamer. Uit de beslisnota wordt duidelijk dat dit binnen ambtelijk OCW tot een moeilijke afweging leidde tussen toegezegde tegemoetkomingen enerzijds en beperkende afspraken in het coalitieakkoord anderzijds. Eigenlijk zou die tegemoetkoming de vorm hebben van een studievoucher, maar het lijkt de ambtenaren onlogisch om afgestudeerden zo’n voucher te geven als ze nog een openstaande studieschuld hebben. Daarom werden ook andere mogelijkheden tot uitbetaling besproken, namelijk een korting op de studieschuld en een geldbedrag.
In de hoofdlijnenbrief schreef de minister dat de hoogte van de studievoucher, 2150 euro, kan dalen als die wordt omgezet naar een vrij besteedbaar bedrag omdat meer studenten daarvan zullen gebruikmaken. “Kan daaruit geconcludeerd worden dat u er op dit moment vanuit gaat dat niet alle studenten die recht hebben op een studievoucher daar gebruik van zullen gaan maken en dat er daarom te weinig geld is begroot voor een uitbetaling van 2150 euro aan elke student?”, zo vraagt de Kamer.
Het antwoord daarop lijkt ‘ja’ te zijn. Zo is in de beslisnota te lezen dat ambtenaren aan Dijkgraaf uitleggen dat de zeshonderd miljoen euro die beschikbaar is voor studievouchers niet toereikend zal zijn als iedere student die daarop recht heeft een voucher aanvraagt. Bij de bepaling van dat bedrag “is ervan uitgegaan dat niet iedere student een studievoucher zal aanvragen”, schrijven de ambtenaren.
Verder wil de Kamer weten hoeveel meer studenten naar verwachting zullen gebruikmaken van de studievoucher als die aftrekbaar wordt van de studieschuld of als vrij bedrag besteed kan worden.
Boeggolfeffect nadelig voor instellingen en economie
Uit de beslisnota blijkt tevens dat Dijkgraaf al vanaf december 2021 wordt gewaarschuwd voor de omgekeerde boeggolf die de herinvoering van de basisbeurs in 2023/2024 kan veroorzaken. Dat is opmerkelijk, aangezien de minister onlangs aangaf niet gealarmeerd te zijn door de voorlopig lage instroomcijfers in het hoger onderwijs. Ook toen SP-Kamerlid Peter Kwint het boeggolf-effect uitlegde bleven alarmbellen bij de minister uit.
Kwint blijkt niet de eerste te zijn die dit beeld voor de minister vertaalde. “Met de (omgekeerde) boeggolf wordt bedoeld dat studenten die in 2022/23 zouden starten met hun studie, hun studie uitstellen omdat de studiefinanciering een jaar later gunstiger wordt, en dat studenten die al aan het studeren zijn, hun studie om dezelfde reden pauzeren in 2022/23″, schreven ambtenaren van OCW al in december – informatie die klaarlag toen de minister in januari aantrad.
Ook de argumenten van Kwint werden toen al te berde gebracht. “Een dergelijk boeggolfeffect is zowel nadelig voor onderwijsinstellingen (korte termijn) als voor de economie (lange termijn)”, lichtten ambtenaren toe. “Voor onderwijsinstellingen creëert dit een grillig effect in de instroom van studenten, wat het lastig maakt om het onderwijs daar goed op in te richten (denk bijvoorbeeld aan het (tijdelijk) aannemen van voldoende personeel en het beschikbaar hebben van voldoende locaties). (…) Ditzelfde geldt op de langere termijn voor de instroom op de arbeidsmarkt en huizenmarkt, ook daar zal een sterke piek en dal te zien zijn.”
Boeggolfeffect voorkomen is lastig
Ook in latere notities wordt uitvoerig stilgestaan bij deze mogelijkheid. Zo wordt in de notitie van 17 februari aangeraden om “in te zetten op goede communicatie om het boeggolfeffect zo veel mogelijk te voorkomen en parallel ambtelijk op korte termijn het gesprek aangaan met FIN [ministerie van Financiën] en bezien of/hoe fluctuaties kunnen worden gemitigeerd.” Met het gesprek met het ministerie van Financiën wordt gedoeld op het bespreken van mogelijkheden om de fluctuaties in de rijksbekostiging van hoger onderwijsinstellingen op te vangen. Deze rijksbekostiging wordt grotendeels bepaald op basis van de studentenaantallen.
Bij het ministerie zag men meerdere mogelijkheden om het boeggolfeffect te verzachten, bijvoorbeeld door studenten goed te informeren of door het wettelijk collegegeld op nul euro te zetten. Die laatste optie vereist echter een spoedwet, zal 1,9 miljard euro kosten en zou ook voor studenten uit de Europese Economische Ruimte gelden – met een mogelijk grote toestroom van internationale studenten als gevolg.
Het genoot daarom de voorkeur van OCW om studenten die in 2022/2023 studeren ook mee te nemen in de doelgroep voor de tegemoetkoming. Daarbij sporen ze ertoe aan om zo snel mogelijk besluiten te nemen en daarover duidelijkheid te verschaffen richting deze groep studenten.
Maandag 4 april 2022 gaat de Tweede Kamer de hele dag met minister Dijkgraaf in debat over de uitwerking van de nieuwe basisbeurs.
