‘Wetsvoorstel voor werken met leeruitkomsten is prematuur’
Het is te vroeg om het experiment ‘leeruitkomsten’ in de WHW onder te brengen flexibele onderwijspaden voor werkende en werkzoekende volwassenen mogelijk te maken in voltijds hbo- en wo-opleidingen, oordeelt de Afdeling advies van de Raad van State. Dit oordeel volgt op een ingediend wetsvoorstel om het experiment ‘leeruitkomsten’ in de WHW te verankeren en uit te breiden.
Experiment ‘leeruitkomsten’
In 2016 is het experiment ‘leeruitkomsten’ gestart in deeltijds en duale hbo-opleidingen om zo flexibeler en vraaggerichter hoger onderwijs aan volwassenen te kunnen bieden. Bij het werken met leeruitkomsten volgt een student geen vaststaand onderwijsprogramma met vaststaande vakken, maar volgen zij een flexibele route waarin ze moeten voldoen aan bepaalde leeruitkomsten, oftewel bepaalde dingen moeten kunnen of weten. Een student kan daarbij gebruikmaken van standaard vakken, maar dat hoeft niet.
Na een eindevaluatie van het experiment heeft OCW een wetsvoorstel ingediend om het werken met leeruitkomsten voor het gehele hbo en wo mogelijk te maken. Daarbij moet het begrip ‘leeruitkomsten’ een plaats krijgen in de WHW. Daarin moet tevens vastgelegd dat er per ‘eenheid van leeruitkomsten’ (een flexibele opleiding) een studieplan verplicht stellen. In dat studieplan wordt vastgelegd hoe de student de leeruitkomsten gaat behalen en hoe zij daarbij begeleid en getoetst zal worden.
Gebaseerd op onvoltooid experiment
Hoewel de adviesafdeling vindt dat de overheid moet zorgen voor wetgeving die meer vormgeeft aan leven lang ontwikkelen, wordt in dit geval geconstateerd dat het wetsvoorstel is gebaseerd op een experiment dat niet is afgemaakt. “De term ‘eindevaluatie’ is niet gelukkig, omdat deze ten onrechte suggereert dat een volledige evaluatie heeft plaatsgevonden. Hierdoor kan over de twee belangrijkste evaluatiecriteria (rendement en gerealiseerd eindniveau) niets worden gezegd en bestaat over de beide andere (tevredenheid bij studenten en werkgevers) onduidelijkheid over de interpretatie van de gegevens”, aldus de adviesafdeling.
Daarnaast behelst het wetsvoorstel zodanig veel dat er meer experimenten nodig zijn, vindt de adviesafdeling. Zo hebben hogescholen en universiteiten aangegeven enthousiast te zijn over de mogelijkheden die deze manier van werken biedt om vorm te geven aan flexibel onderwijs, maatwerk en leven lang ontwikkelen. “Het bevorderen van leven lang ontwikkelen, maatwerk, en de flexibilisering van het hoger onderwijs zijn echter zeer verschillende doelstellingen, met een eigen context, die zich niet zonder meer laten verenigen in één allesomvattende oplossing”, schrijft de adviesafdeling.
Het bevorderen van leven lang ontwikkelen, maatwerk, en de flexibilisering van het hoger onderwijs zijn zeer verschillende doelstellingen.
Ook onderwijskundige vragen en bijvoorbeeld het feit dat er nog niet bij universiteiten geëxperimenteerd is maken aanvullende experimenten nodig. De doelgroep, duur, inrichting en programmering van universitaire opleidingen is anders dan bij hbo-opleidingen.
De adviesafdeling constateert verder dat niet is gemotiveerd waarom onderwijs op basis van leeruitkomsten voor elk type student geschikt zou zijn. Het uitstippelen van een eigen leerroute, oftewel weten wat je nodig hebt, vraagt immers om de nodige levens- en werkervaring – iets waaraan het de gemiddelde voltijdsstudent vaak ontbreekt. Daarnaast blijkt een flexibele leerroute veel volwassenen – de groep waarop het huidige experiment is gericht – juist af te schrikken. “Permanente invoering van een stelsel gebaseerd op leeruitkomsten is daarmee prematuur”, luidt haar conclusie daarom.
Opleiding op basis van leeruitkomsten niet gelijk aan reguliere opleiding
Niet alleen de veelomvattendheid van het wetsvoorstel wordt door de adviesafdeling geproblematiseerd, ook het uitbreiden van het begrip ‘onderwijseenheid’ (opleiding) met de term ‘eenheid van leeruitkomsten’ (flexibele, gepersonaliseerde opleiding) in de WHW zal niet zonder gevolgen zijn, aldus de afdeling. “Hierdoor verdwijnt het strikte onderscheid tussen reguliere opleidingen met ‘geprogrammeerde’ onderwijseenheden en opleidingen met een persoonlijke leerroute (leeruitkomsten)”, schrijft zij. “Het is echter de vraag of beide typen opleiding inhoudelijk en dan ook juridisch op één lijn zijn te stellen.”
Die vraag wordt door de adviesafdeling zelf beantwoord: ze acht het niet mogelijk “een opleiding gebaseerd op leeruitkomsten inhoudelijk en juridisch op één lijn te stellen met een reguliere opleiding.” Leeruitkomsten vragen namelijk niet om het volgen van onderwijs maar om het verrichten van activiteiten. “Een eenheid van leeruitkomsten kan daarom per definitie geen variant van een onderwijseenheid zijn.”
Wordt het begrip ‘eenheid van leeruitkomsten’ wel onder het begrip ‘onderwijseenheid’ geschaard, dan verliest dat laatste aan betekenis en vervaagt de cruciale functie die het begrip ‘opleiding’ in de WHW vervult, schrijft de adviesafdeling. Daarnaast is onduidelijk wanneer opleiding die bestaat uit ‘eenheden van leeruitkomsten’ nog voldoende samenhang heeft om als ‘opleiding’ gekenmerkt te mogen worden.
“De Afdeling adviseert om in meer waarborgen te voorzien ten behoeve van voldoende samenhang binnen de opleiding, bijvoorbeeld door een bepaald gedeelte van iedere opleiding uniform te houden”, is daarom in het advies te lezen. “Uitgangspunt daarbij zou moeten zijn dat het leerwegonafhankelijke onderwijs een ander type onderwijs in het leven roept. Het onderwijssysteem krijgt daarmee een hybride karakter.”
Student stelt in feite persoonlijk OER op
Verder problematiseert de adviesafdeling het feit dat het Onderwijs en Examen Regelement (OER) – waarin de opzet, inhoud en examinering van een opleiding zorgvuldig is vastgelegd – van opleidingen bij het werken met leeruitkomsten effectief wordt vervangen door het eerdergenoemde studieplan van de student. “Daarmee is het studieplan in feite een persoonlijke OER en niet een opleidings-OER. In de praktijk zal de student samen met de begeleider moeten waarborgen dat het eindniveau in zijn individuele geval wordt behaald.”
Dat roept ook vragen op over de accreditatie. Is een reeds geaccrediteerde opleiding die nu met leeruitkomsten gaat werken, met alle wijzigingen op het gebied van inhoud, opzet en toetsing, nog dezelfde opleiding?
Alleen verlenging experiment
De adviesafdeling adviseert om het wetsvoorstel te beperken tot het vastleggen van het experiment zoals dat nu loopt. Zodoende kan eerst de benodigde informatie worden behaald en kunnen deze, mits ze positief zijn, worden gebruikt om het werken met leeruitkomsten in duale en deeltijds hbo-opleidingen wettelijk te verankeren.
