Waarom wordt het Amsterdam UMC geprivatiseerd?
Op 14 december 2022 is het wetsvoorstel ingediend op grond waarvan de academische ziekenhuizen die zijn verbonden aan de Universiteit van Amsterdam (UvA) en de Vrije Universiteit (VU) per 1 januari 2024 zullen fuseren (Kamerstukken II 2022/23, 36 276). Hiermee ontstaat het Amsterdam Universitair Medisch Centrum (AUMC). Academische ziekenhuizen zijn niet alleen topinstellingen voor patiëntenzorg; zij zijn ook de ‘werkplaatsen’ voor medisch wetenschappelijk onderzoek van de faculteiten geneeskunde en de ‘onderwijsplekken’ voor de studenten geneeskunde.
Dit lijkt een zuiver technisch wetsvoorstel. Zo is het ook gepresenteerd. Het is daarmee voorbestemd om geruisloos in het Staatsblad te verschijnen. Maar is dat terecht? Tenminste twee redenen van niet.
Verschillende juridische status VU en UvA
De genoemde wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderwijs (WHW) is nodig omdat die bepaalt dat aan elke universiteit met een faculteit geneeskunde een eigen academisch ziekenhuis is verbonden. De WHW geeft voorts in wetshoofdstuk 12 verschillende regels voor het besturen van die ziekenhuizen, mede met het oog op de verschillende juridische status van de desbetreffende universiteit: een rechtspersoon naar publiekrecht of een instelling zonder rechtspersoonlijkheid die (zoals dat heet) uitgaat van een privaatrechtelijke rechtspersoon; oftewel, een bijzondere instelling. Zo is de Universiteit van Amsterdam (UvA) een rechtsperspoon waaraan de wet rechtspersoonlijkheid heeft verleend. De Vrije Universiteit (VU) is een bijzondere instelling en bezit als zodanig geen eigen rechtspersoonlijkheid.
Deze wetswijziging heeft geen gevolgen voor de universitaire kant. Beide universiteiten houden een eigen faculteit geneeskunde met eigen wettelijke gremia zoals een decaan, examencommissies, opleidingscommissies, facultaire medezeggenschapsraden, eigen onderwijsbeleid en eigen geaccrediteerd onderwijsaanbod. Opmerkelijk eigenlijk, maar een samenvoeging van twee medische faculteiten (openbaar + bijzonder) zou pas echt ingewikkeld worden.
Samenwerking academische ziekenhuizen
De regering gaat dit jaar nog wel onderzoeken of hoofdstuk 12 WHW verder aangepast moet worden om samenwerking tussen verschillende academische ziekenhuizen mogelijk te maken. Hiertoe wordt een verkenning uitgevoerd, waarover de Tweede Kamer in 2023 wordt geïnformeerd. Dit is niet helemaal onzinnig, want artikel 8.1 over samenwerking tussen WHW-instellingen strekt zich niet uit over de academische ziekenhuizen. Dat ondervond destijds verzet van het ministerie van VWS. Een UMC moeten het daarom nog steeds doen met samenwerkingsarrangementen naar burgerlijk recht (overeenkomsten).
Dat onderzoek kan echter gerust achterwege blijven (anders doe ik dat graag). Om de plus van dit artikel 8.1 mogelijk te maken – de plus betreft bestuursrechtelijke overdracht van bepaalde bevoegdheden die artikel 8.1 biedt boven het burgerlijk recht – hoeft dat artikel slechts te worden uitgebreid met de instellingen die bedoeld zijn in de WHW-Bijlage onder sub j. Verdere regeling van de UMC’s in de WHW is zeker niet urgent; die functioneren ook onder de huidige wet prima. De aankondiging van de regering dat een adequate inbedding van UMC’s in het stelsel van wet- en regelgeving nog nadere gedachtevorming behoeft, lijkt mij zelfs geheel onnodig.
Ongemerkte privatisering van publieke instelling
De kern van dit artikel gaat niet over de redenen en achtergronden voor de samenvoeging van de twee academische ziekenhuizen. Die zijn juridisch legitiem en beleidsmatig en bedrijfsorganisatorisch logisch, en er is verder niets op tegen. Zij treden al sinds 2018 gezamenlijk en onder één naam naar buiten.
Toch is dit niet zomaar een codificatie van organisch gegroeide praktijk. De wetswijziging maakt het resultaat van de samenvoeging die geen fusie is, het Amsterdam UMC, tot bijzonder academisch ziekenhuis, dat aan beide universiteiten is verbonden: de ene met, en de andere zonder rechtspersoonlijkheid. Dit is zeer bijzonder. Sinds lange tijd wordt er – schier ongemerkt – weer eens een publiekrechtelijke instelling geprivatiseerd.
De wekelijkse nieuwsbrief is nog korte tijd gratis te ontvangen. De voorwaarden vindt u hier.
Het gekozen construct – verbijzondering van een rijksinstelling tot een private instelling – is niet per se voor de hand liggend. Het had in plaats van ‘fusie’ ook een overname van de een door de ander kunnen zijn. Het is juridisch even magisch wanneer een openbare universiteit een privaatrechtelijk ziekenhuis runt als andersom. De omgekeerde beweging – VUmc wordt openbaar – zou dus evengoed kunnen.
Niemand vraagt naar principiële kant
De Tweede en Eerste Kamer zullen de regering eens goed moeten doorzagen over de vraag waarom dit niet gebeurt. De ongemerkte privatisering van het openbaar onderwijs is in po, vo, mbo en hoger beroepsonderwijs de laatste vijftig jaar ver voortgeschreden. Behalve de trotse Rijksuniversiteit Groningen hebben alle openbare universiteiten het voorvoegsel ‘Rijks-’ van hun gevels gehaald zonder dat hun status wijzigde. Dat moest ons toch eens tot nadenken stemmen, want het bewustzijn dat de onderwijsinstellingen (ook de bijzondere) in de ruime zin openbare voorzieningen zijn, en in ieder geval door alle belastingbetalers worden bekostigd, lijkt erg ver te zijn weggezakt.
Het is curieus dat zelfs het ministerie onder leiding van een D66-minister daarover op geen enkel moment blijkt te hebben nagedacht en geen van de adviseurs van de regering de principiële kant van de keuze onderkende. Toezichthouder de Inspectie wilde alleen een verduidelijkt hebben welke status er eigenlijk was gekozen. Superadviseur Afdeling Wetgeving Raad van State sloeg evenmin aan op de gemaakte keuze. Dat is een ernstig aan te rekenen omissie en geen blijk van besef van de fundamentele aard ervan.
Wat maakt dit uit?
Dat weten we nog niet. Zeker is dat de procedures van benoeming, schorsing en ontslag van de leden van de raad van bestuur en van de raad van toezicht worden meegeprivatiseerd; de minister doet afstand van zijn rol bij benoemingen van de leden van de raad van toezicht. Hij krijgt ook minder ruimte voor andere bestuurlijke interventies, mochten die noodzakelijk zijn. De eigen publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid van het AMC ‘verdwijnt’, net als het AMC zelf, als het ware in de privaatrechtelijke Stichting VUmc. Het AMC wordt geschrapt uit de Bijlage bij de WHW.
Het Amsterdam UMC wordt een bijzonder academisch ziekenhuis dat tegelijk is verbonden aan een openbare en een bijzondere universiteit (niet een faculteit, zoals ergens in de memorie van toelichting wordt geschreven). Dat is een wettelijk novum maar juridisch geen onmogelijkheid: de wetgever kan alles. Zo wordt het AUMC in de Bijlage opgenomen en worden de voortzetting van de wettelijke taken die door VUmc en AMC worden uitgevoerd, alsmede de aanspraak op een deel van de bekostiging via UvA en VU, geborgd.
Op grond van het geherformuleerde artikel 12.18 moeten de besturen van de rechtspersonen, waarvan de bijzondere academisch ziekenhuizen uitgaan, in afstemming met de besturen van de rechtspersonen, waarvan de universiteiten uitgaan (de privaatrechtelijke VU en de publiekrechtelijke UvA), regelen vaststellen inzake het bestuur en de inrichting van die academisch ziekenhuizen. Het is echter ten enenmale onduidelijk wat ‘afstemming’ betekent. Overleg, dat zal wel, maar overeenstemming staat er niet.
Dit is in ieder geval een andere ‘afstemming’ dan die in artikel 2.9, tweede lid, WHW: daar gaat het over beleidsafstemming. In artikel 12.18 gaat het over vaststelling van regels. Uiteindelijk gebeurt dat dus alleen door en onder verantwoordelijkheid van het Amsterdam UMC: de Stichting AUMC.
Is privatisering nodig of noodzakelijk?
Het antwoord is ‘neen’. Het is ook niet waar dat, zoals de memorie van toelichting in para 3.2.1 stelt, de activiteiten van het AMC en het VUmc zomaar worden voortgezet door een nieuwe rechtspersoon, de stichting Amsterdam UMC. Immers, voordat Amsterdam UMC de volledige financiële en juridische verantwoordelijkheid vanuit de in de wet geformuleerde opdracht van academische ziekenhuizen voor patiëntenzorg, onderwijs en onderzoek van AMC en VUmc overneemt, wordt de Stichting VUmc omgevormd tot de Stichting Amsterdam UMC door middel van een statutenwijziging. Dit is dan geen nieuwe rechtspersoon, maar een rechtstreekse rechtsopvolger van de Stichting VUmc.i Vervolgens worden daaraan de activa en passiva van het AMC overgedragen door middel van een overeenkomst tot overdracht tussen Amsterdam UMC en AMC.
Het plan is om de rechtshandelingen tot omvorming van VUmc in Amsterdam UMC en de overdracht van activa en passiva van AMC aan Amsterdam UMC, binnen één minuut na elkaar vòòr 0:00 uur van de dag van in werking treden van de wetswijziging te laten plaatsvinden (overigens een verkeerde volgorde). Dit proces wijst eenduidig op een overname door de VU. Geen samenvoeging. Geen fusie, want dat mag civielrechtelijk niet vanwege artikel 2:308 BW, al had dat publiekrechtelijk wel gemakkelijk via deze wetswijziging geregeld kunnen worden.
De vraag is dus: waarom gaat die samenvoeging en overdracht niet de andere richting op, namelijk van het privaatrechtelijke VUmc naar een publiekrechtelijk Amsterdam UMC.
Zien we nog meer over het hoofd?
De Koning doet straks een compleet openbaar academisch ziekenhuis cadeau aan de privaatrechtelijke stichting, die zelf weer hangt onder de Vereniging VU. In het volle daglicht. Gratis en voor niets. Zonder voorwaarden. Alleen het economisch claimrecht op de onroerende zaak blijft bij de Staat blijft omdat artikel 2.13 WHW ook van toepassing zal zijn op het samengevoegde Amsterdam UMC, hetgeen betekent dat het claimrecht van de minister ten aanzien van te vervreemden gebouwen en terreinen door de academische ziekenhuizen onverkort van toepassing is en blijft.
Maar dat is theorie. Artikel 2.13 is niet meer dan een recht van de minister om bij buitengebruikstelling van gebouwen voor de instelling, als eerste de bestemming te bepalen van het onroerend zaak dat (mede) uit Rijksbijdragen is betaald. Economisch claimrecht is een typisch element in de onderwijswetten, al komt dit begrip zelf niet daarin voor. In feite is dit het onderscheid tussen juridisch en economisch eigendom.
Waar het juridisch eigendom van het onroerende zaken bij de bekostigde instelling berust, getuige de inschrijving van de eigendomsakte in het kadaster, is dit niet onbeperkt indien de onroerende zaak met overheidsgeld is betaald. In dat geval, kan die overheid (als zogeheten economisch eigenaar) op grond van de wet bepalen dat de zaak om niet aan haar of een andere rechtspersoon wordt overgedragen. Als de onroerende zaak (deels) niet door de overheid is betaald, zal daarvoor door de minister een vergoeding moeten worden vastgesteld in verhouding tot de waarde ervan in het economisch verkeer. In de uitvoering ligt dit artikel veel ingewikkelder, alleen al omdat de marktwaarde van dergelijke gebouwen ongeveer nihil is omdat zij maar voor één doel geschikt zijn, èn omdat de minister geen invloed heeft op de beslissing tot buitengebruikstelling; al helemaal niet als die rechtspersoon een privaatrechtelijke is zoals de Stichting VU(mc).
Amsterdam UMC moet juist publiekrechtelijk worden
De privaatrechtelijke Stichting VUmc kan vanaf 2024 doen wat zij wil. Hogescholen betaalden begin jaren ’90 nog een totaal bedrag van anderhalf miljard gulden voor alleen het juridisch eigendom van hun onroerend zaken. De universiteiten en de academische ziekenhuizen kregen dat om niet. De VU is een zeer respectabele instantie en zal dat natuurlijk nooit doen, maar ze kan dit gratis verkregen geprivatiseerde AMC, en straks het hele AUMC, ook voor goed geld verkopen. De koper kan een nette durfinvesteerder zijn, maar ook een Russische criminele oligarch (een pleonasme), een Amerikaanse tech-miljardair of de Chinese Volksrepubliek. De overheid zou dat ook kunnen (vgl. de havens van Piraeus, Rotterdam, Antwerpen en Hamburg), maar de overheid zijn we tenminste nog zelf.
Deze wetswijziging is dus geen technisch en geruisloos abc-tje. Aan deze privatisering moet een gedegen en weloverwogen principieel èn publiek debat voorafgaan. Dat na afloop daarvan de zaak wordt omgekeerd – het Amsterdam Universiteit Medisch Centrum wordt publiekrechtelijk – ligt meer voor de hand dan de huidige keuze, alleen al vanwege het feit dat de gelden waarmee het VUmc is opgericht en in stand gehouden vrijwel volledig uit publieke middelen bestaan.
