Hogescholen krijgen in rechtbank gevoelige tik rond post-initieel onderwijs 

De bekostigde en onbekostigde delen van het hbo in Nederland hebben veelal een niet-aanvalsverdrag met elkaar gesloten. Nu het bekostigde hbo krimpt door dalende studentenaantallen, wordt daar echter gezocht naar nieuwe groeimarkten, wat commerciële aanbieders zien als een bedreiging voor hun verdienmodel. Deze toenemende spanning heeft onlangs tot een rechtszaak geleid nadat vijf bekostigde hogescholen een masteropleiding Fysiotherapie wilden aanbieden naast de reeds bestaande private masteropleidingen fysiotherapie. 

Generieke competenties 

De bekostigde instellingen dienden in april 2023 bij de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO) het voornemen in om hun hbo-masteropleiding Fysiotherapie als bekostigde opleiding aan te bieden. Het betreft driejarige deeltijdmasteropleidingen van 120 studiepunten. 

Aanvankelijk besloot voormalig OCW-minister Dijkgraaf na advies van de CDHO in juli 2023 om drie hogescholen wel toestemming voor bekostiging te geven, en twee andere niet. Vooral de locatie was daarin doorslaggevend: Dijkgraaf vond dat bekostiging van opleidingen in Rotterdam en Utrecht te veel effect zou hebben op het bestaande onbekostigde aanbod in die regio’s. 

Aantasting van de marktpositie van private hogescholen 

De onbekostigde private instellingen waren echter niet blij met de goedkeuring voor de andere drie locaties. Zij maakten bezwaar omdat zij vreesden dat elke vorm van bekostigde concurrentie hun eigen marktpositie zou aantasten. Met een lager collegegeld zouden bekostigde hogescholen oneerlijke concurrentie kunnen bieden, betoogden ze – en met succes. 

Na bezwaarschriften van zowel de afgewezen publieke instellingen als drie onbekostigde private instellingen die vergelijkbare opleidingen aanbieden, trok minister Dijkgraaf in maart 2024 zijn instemming voor alle vijf aanvragen in. Het concurrentiebeding gold niet alleen voor Utrecht en Rotterdam, maar ook voor de drie opleidingen elders in het land. 

Het collegegeld bij private hogescholen ligt veel hoger 

De publieke hogescholen betwistten deze redenering op meerdere punten. Zij stelden dat hun voorgenomen opleidingen wezenlijk verschillen van het bestaande private aanbod door een toegevoegd algemeen deel van 30 studiepunten. Daarnaast beweerden zij dat de huidige onbekostigde opleidingen niet onder vergelijkbare condities worden aangeboden, omdat het collegegeld veel hoger ligt dan het wettelijke collegegeld voor bekostigde opleidingen. 

De hoge kosten van de huidige private opleidingen vormen een barrière voor potentiële studenten, betoogden de publieke hogescholen. Het collegegeld voor de bestaande, private masteropleidingen ligt namelijk aanzienlijk hoger dan het wettelijke collegegeld voor publiek bekostigde opleidingen. 

Werkgever betaal het collegegeld meestal 

Volgens OCW vormt dit prijsverschil echter geen belemmering voor de toegankelijkheid. De minister wees erop dat werkgevers namelijk bij vijftig tot tachtig procent van de studenten het collegegeld volledig of gedeeltelijk vergoeden.  

Deze cijfers vonden ook steun in onderzoek dat de bekostigde hogescholen zelf hadden laten uitvoeren. Daarin gaf 75 procent van de ondervraagde fysiotherapeuten aan dat hun werkgever het collegegeld vergoedt. 

Rechtbank wijst alle beroepen publieke hogescholen af 

De rechtbank in Rotterdam stelt de minister op alle punten in het gelijk. Volgens de rechters mocht de minister het bestaande aanbod van onbekostigde instellingen beschouwen als verwant aanbod bij zijn beoordeling. Het specialisatiedeel van de voorgenomen publieke bekostigde opleidingen komt volledig overeen met de bestaande private opleidingen, en de 30 extra studiepunten zijn volgens de rechtbank onvoldoende om van wezenlijk verschillende opleidingen te spreken. 

Ook wat betreft de financiële condities oordeelde de rechtbank dat de minister terecht concludeerde dat het bestaande onbekostigde aanbod onder vergelijkbare voorwaarden wordt aangeboden. De rechters vinden het terecht dat de minister bij zijn beoordeling meenam dat werkgevers het hogere collegegeld grotendeels vergoeden. Als een opleiding door de markt wordt gefinancierd, is bekostiging door de overheid niet doelmatig, aldus de drie rechters die zich over deze zaak bogen. 

Elke euro kan maar één keer worden uitgegeven 

De rechterlijke uitspraak heeft belangrijke implicaties voor de wijze waarop men in Nederland naar macrodoelmatigheid kijkt, wat vooral het private onderwijs tevreden zal stemmen. In het oordeel van de rechtbank wordt gewezen op de toelichting op de Regeling macrodoelmatigheid hoger onderwijs, waarin staat dat “elke euro maar één keer kan worden uitgegeven”. Kortom, als de markt al bereid is om voor een opleiding te betalen, is er geen reden waarom de overheid dat ook zou moeten doen, stelt de rechtbank. 

Dit past ook bij de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever, benadrukken de rechters. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat post-initiële opleidingen alleen voor bekostiging in aanmerking komen “als op andere wijze niet of in onvoldoende mate kan worden voorzien in het instandhouden van dergelijke opleidingen”. Als werkgevers massaal bereid zijn het collegegeld te vergoeden, dan is er blijkbaar wél een andere wijze waarop de opleidingen in stand kunnen worden gehouden. 

Minister verplicht om te oordelen of opleidingen doelmatig waren 

Volgens de publieke hogescholen kende de minister te veel gewicht toe aan bescherming van het huidige aanbod. Dat argument werd door de rechtbank verworpen. De minister was juist verplicht te beoordelen of een nieuwe bekostigde opleiding ten koste zou gaan van bestaande opleidingen om zo de doelmatige besteding van publieke middelen te waarborgen, luidt het oordeel. 

Ook de redenering dat bekostiging de opleiding aantrekkelijker zou maken en daardoor de instroom zou doen toenemen, werd door de rechtbank niet als voldoende argument beschouwd. 

De wet is niet bedoeld om in te grijpen in de markt 

Het feit dat studenten een goedkopere opleiding aantrekkelijker vinden dan een duurdere variant is op zichzelf geen reden is om bekostiging toe te kennen, vindt de rechtbank. De regelgeving is volgens de rechters niet bedoeld om in dit type marktwerking in te grijpen, zeker niet wanneer de bestaande opleidingen grotendeels door werkgevers worden gefinancierd. 

Deze uitspraak is een lelijke tik op de vingers voor bekostigde hogescholen, die juist veel meer post-initieel onderwijs willen gaan aanbieden. Dit zal alleen goed mogelijk zijn als er nieuwe wetgeving rondom macrodoelmatigheid en toegankelijkheid wordt gemaakt die in het nadeel is van de private aanbieders.