In een bijdrage aan het constitutionele debat over de
prestatieafspraken en hun consequenties voor de bekostiging van het
hoger onderwijs kijkt Dijkgraaf met zijn partij al enige tijd met
een lodderoog naar de plannen van de staatssecretaris. De SGP acht
hem eerder een doorgeschoten SP'er dan een waarachtige liberaal, zo
blijkt uit de analyse ten principale uit reformatorische
kring.
Onderwijswoordvoerder Elbert Dijkgraaf draait en in zijn visie
hierop niet omheen. "De enige harde conclusie is dan wellicht dat
er veel papier van de pers is gerold. In het slechtste geval is het
profiel van het hoger onderwijs ingesnoerd tot datgene wat Den Haag
belangrijk vindt. Als Den Haag altijd weet wat belangrijk en goed
is, is dat natuurlijk geen probleem." U leest hieronder zijn
betoog.
"Prestatiebekostiging zet in de hoger onderwijspolitiek
momenteel de wereld op z'n kop. Niet een socialist, maar een
staatssecretaris van VVD-huize komt met voorstellen voor een
plan-geleid-hoger-onderwijs. De aanpak van Zijlstra doet denken aan
plannen uit de voormalige Sovjet-Unie. SP-Kamerleden daarentegen
uiten juist hun zorg over de geplande bureaucratie en de vergaande
invloed van de overheid. Het kan verkeren. Voor de SGP is duidelijk
dat het hoger onderwijs wel wat klassiek liberalisme kan
gebruiken.
Simplistische onderwijsvisie
De keuze voor voorwaardelijke bekostiging op grond van
prestaties lijkt op het eerste gezicht eenvoudig. Immers, wie kan
voorstander zijn van verspilling van overheidsgeld in het hoger
onderwijs? Het risico daarop is onvermijdelijk wanneer instellingen
een zak geld uit Den Haag krijgen.
Dat risico kan, zo denkt men, vermeden worden wanneer alleen
geld wordt gegeven aan instellingen die aantoonbaar prestaties
hebben geleverd. Daar zou iedereen voor tekenen, als het kan.
Helaas getuigt die redenering van een simplistische visie op
onderwijs. Zowel het wantrouwen tegen bestedingsvrijheid van
instellingen als het vertrouwen in directe sturing door de overheid
is namelijk ongegrond.
De plannen voor prestatiebekostiging ademen een neoliberale
geest van maakbaarheid en meetbaarheid. Daarin wordt miskend dat
kwaliteit niet zo makkelijk te vangen is in een model. Het oordeel
over kwaliteit vraagt persoonlijke keuzes en draagt een subjectief
karakter. Wie kan bijvoorbeeld bepalen of plannen voldoende
ambitieus zijn? Zelfs de intersubjectieve toetsing binnen het
experiment doet niets af aan het problematische karakter van een
oordeel over zulke vragen.
Bij de beoordeling van profilering speelt dat probleem nog
duidelijker. Het is niet aan de bewindspersoon, maar aan de
instelling om zijn profiel te kiezen. Afwijken van dit uitgangspunt
en het loslaten van objectiveerbare kwaliteitscriteria betekent
afwijken van de Grondwettelijke onderwijsvrijheid. Het experiment
kent daarom drie fundamentele mankementen.
Krakende grondslag
Eisen aan het onderwijs moeten berusten op een heldere
wettelijke grondslag. De SGP is blij dat het advies van de Raad van
State definitieve invoering van prestatiebekostiging op grond van
een ondeugdelijke basis voorkomen heeft. Dat hetzelfde systeem nu
als experiment ingevoerd lijkt te gaan worden, is dubieus. Het is
niet in lijn met de aangenomen Kamermotie op dit punt.
Wat duur en omvang betreft, blijven de consequenties van de
prestatiebekostiging namelijk ongewijzigd. De experimenteerbepaling
in de wet is bovendien niet bedoeld om met een lichte procedure te
kunnen experimenteren met zware Grondwettelijke
beschermingsbepalingen.
Het experiment laat inhoudelijk ook te wensen over.
Experimenteren kan nuttig zijn ten aanzien van criteria waarvan de
effectiviteit en wenselijkheid onduidelijk is. Dit experiment wordt
echter ook gebruikt als een vergaarbak van allerlei criteria
waarover de wetgever nu al een heldere keuze kan maken.
Te denken valt aan de status van contacturen en overhead. Het is
niet wenselijk instellingen zes jaar op eisen hieromtrent af te
rekenen, terwijl de basis wankel is. Over de wenselijkheid ervan
kan de wetgever nu al een knoop doorhakken. Ook vervuilen zulke
elementen een experiment dat juist de kwaliteit van het onderwijs
centraal wil stellen.
Basisbekostiging onder druk
In het onderwijsbeleid is vaak te leus te horen dat de basis op
orde moet zijn en dat de lat omhoog moet. Binnen het voorgestelde
bekostigingsmodel lijkt die vlieger niet op te gaan. Daarin wordt
eerder de lat omhoog getild door de basis onder druk te zetten. Die
constructie is bouwtechnisch gezien niet aan te bevelen. Ook
juridisch en economisch gezien zijn hier vraagtekens bij te
plaatsen.
Op basis van de Grondwet moeten onderwijsinstellingen voldoende
bekostiging krijgen om hun taak te kunnen uitvoeren. Door de
prestatiebekostiging komt dat uitgangspunt onder druk te staan. Het
reguliere budget wordt namelijk met 7% beperkt, waardoor het
studentafhankelijke deel van de bekostiging kleiner wordt. Zonder
nadere onderbouwing is dat een merkwaardige zet.
Zo'n wijziging kan pas acceptabel zijn wanneer uit berekeningen
blijkt dat het nieuwe bekostigingsniveau afdoende is om aan de
wettelijke verplichtingen te kunnen voldoen. Daar kan dus niet
zomaar op voorhand vanuit worden gegaan. Het risico ontstaat dat
instellingen die naast de prestatiebekostiging grijpen straks
onvoldoende middelen hebben om hun taak te vervullen. De Raad van
State wijst daarom terecht op de noodzaak van een additioneel
budget, bovenop de bestaande bekostiging.
Dubbele verwarring
Kwaliteitsbewaking van het hoger onderwijs moet helder en
daadkrachtig zijn. De NVAO is de aangewezen instantie om de
kwaliteit van het onderwijs te toetsen. Op twee manieren raakt dat
uitgangspunt de afgelopen tijd vertroebeld. Allereerst is de
Inspectie zich naar aanleiding van misstanden meer met de kwaliteit
van het onderwijs bezig gaan houden, terwijl haar toezicht zich
vooral op de kwaliteit van het stelsel moet richten.
Daarnaast introduceert de staatssecretaris nu nog een model, met
eigen criteria. Dat werkt verwarring in de hand en zet de
legitimiteit van het systeem onder druk. Het kan bijvoorbeeld
gebeuren dat een instelling geen aanvullende bekostiging ontvangt
omdat de staatssecretaris de plannen niet goed genoeg vindt,
terwijl de NVAO excellente kwaliteit bespeurt.
Het mag duidelijk zijn dat er een kleine kans is dat de
verantwoordingslast voor instellingen binnen dit model zal afnemen.
Met elk nieuw systeem komt bureaucratie kijken die veelal overbodig
is, hoe onbedoeld ook. Dat geldt temeer wanneer systemen naast
elkaar worden gebouwd.
De 40 pagina's van het instellingsplan richting de
reviewcommissie staan er symbool voor. Niet meedoen aan dit
plancircuit levert een financiële afstraffing op. Instellingen doen
daarom liever dubbel werk dan dat zij de boot missen. Dat is
moeilijk kwalijk te nemen. De enige beroepsgroep die hier wellicht
geen probleem in ziet, is de consultancy.
Tot slot
De stellige verwachting van de staatssecretaris is dat zijn
planmodel de komende jaren een grote sprong voorwaarts zal
opleveren. Er zijn redenen te over om die verwachting te temperen.
In het gunstigste geval zal het in 2017 lastig blijken om
inhoudelijke conclusies te trekken. Data, doelstellingen en
uitkomsten laten zich namelijk gemakkelijk kneden tot een mooi,
maar tegelijk weinig zeggend verhaal.
De enige harde conclusie is dan wellicht dat er veel papier van
de pers is gerold. In het slechtste geval is het profiel van het
hoger onderwijs ingesnoerd tot datgene wat Den Haag belangrijk
vindt. Als Den Haag altijd weet wat belangrijk en goed is, is dat
natuurlijk geen probleem. Helaas is dat niet het geval. De vrije en
volle ontwikkeling van het hoger onderwijs raakt dan in de knel. En
dat is juist de factor die kwaliteit doet bloeien. Dat is het hart
van de vrijheid van onderwijs."
Elbert Dijkgraaf
Onderwijswoordvoerder SGP Tweede Kamer