'De reeds veelbesproken inspectierapporten over het hbo zijn in
wezen een gecombineerd resultaat van twee totaal verschillende
onderzoeken. Een onderzoek naar 'rechtmatigheid' door de Inspectie
van het Onderwijs en een onderzoek naar 'kwaliteit' door de NVAO.
In de presentatie van de onderzoeken en in het publieke debat over
de uitkomsten vervaagt dit onderscheid.
Daardoor wordt geen recht gedaan aan de waarde van de
individuele onderzoeken en worden bovendien stelselmatig de
verkeerde conclusies getrokken. Reden voor ons om ervoor te pleiten
de scheiding tussen toezicht op kwaliteit en toezicht op
rechtmatigheid te bewaken en te verhelderen.
Kwaliteit en rechtmatigheid in de
inspectierapporten
Het is in de publiciteit onderbelicht dat aan de
inspectierapporten over het hbo in feite twee verschillende
onderzoeken ten grondslag liggen. De Inspectie van het Onderwijs
heeft zelf geïnventariseerd, op basis van meldingen en een onder
alle instellingen uitgezette enquête, welke instellingen risicovol
waren t.a.v. alternatieve afstudeer- en toetstrajecten. De
uiteindelijk door de inspectie samengestelde risico-groep is
vervolgens nader onderzocht.
Bij dit onderzoek heeft men zich geconcentreerd op de vraag of
instellingen de voorschriften uit de WHW (Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) omtrent toetsing en
borging van eindniveau ook naleven. In de kern dus een onderzoek
naar naleving van wet- en regelgeving (door ons wat kort door de
bocht 'rechtmatigheid' genoemd), aan de hand van een overigens
waardevol maar voor discussie vatbaar, beoordelingskader. De
inspectie komt kortweg tot de conclusie dat in het bekostigd hoger
beroepsonderwijs onvoldoende discipline in de naleving van de
wetgeving rond het afstudeerniveau aanwezig is.
Het tweede onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de NVAO door
de commissie Dunnewijk. Deze commissie onderzocht eindwerken van
een aantal opleidingen van hogeschool Inholland. Dit onderzoek
gaat, eveneens kort door de bocht, over kwaliteit, zij het over
slechts een beperkt onderdeel daarvan, namelijk: het niveau c.q. de
beoordeling van een beperkt aantal eindwerken.
De commissie constateert o.a. dat de hogeschool problemen heeft
met het hanteren van een juiste cesuur bij de beoordeling van
eindwerken. Sommige eindwerken zijn onterecht met een voldoende
beoordeeld, terwijl andere, eveneens onterecht, zijn gewaardeerd
met een te laag cijfer. De commissie doet trouwens ook een aantal
waardevolle
aanbevelingen die niet de aandacht krijgen de ze verdienen.
Naleving wetgeving geen kwaliteitsgarantie
In haar rapport merkt de inspectie op. "Dat de wet niet of
onvoldoende wordt nageleefd hoeft op zich niets te zeggen over het
gerealiseerde niveau van afgestudeerden. Alleen onderzoek van
inhoudsdeskundigen kan daarover uitsluitsel geven". In onze
woorden: voor de kwaliteit van het eindniveau is naleving van wet-
en regelgeving wel een belangrijke randvoorwaarde, maar zeker geen
garantie.
Door de uitkomsten van de verschillende onderzoeken gecombineerd
weer te geven in een 'aansprekende' kleurentabel zijn wellicht veel
mensen op het verkeerde been gezet. Hoe immers valt te verklaren
dat al snel in de publieke berichtgeving alle oordelen op één hoop
zijn gegooid? Overal viel (en valt) te lezen dat de kwaliteit van
alle onderzochte opleidingen ondermaats zou zijn (vermenging
oordeel 'zeer zwak' en 'zorgelijk'). Bovendien wordt gemakshalve
een conclusie voor één of een aantal opleidingen binnen een
instelling doorvertaald naar alle opleidingen binnen die
instelling, of zelfs naar het gehele hbo en hoger
onderwijs.
Wij hebben deze ontwikkeling met lede ogen aangezien. Als we
niet uitkijken, dan staat dit gebrek aan nuancering een fatsoenlijk
gesprek over kwaliteitsverbetering in de weg. Dat kan toch niet de
bedoeling zijn geweest van de opstellers van het rapport?
Tekort schietende externe borging?
In de zoektocht naar een antwoord op de vraag 'hoe heeft het
zover kunnen komen?' zijn vele verklaringen aangedragen. De
staatssecretaris concludeert in zijn beleidsreactie dat er gaten in
het systeem zijn: "de interne kwaliteitszorg van instellingen
schoot tekort en de externe borgingsmechanismen werden pas actief
nadat er media-aandacht ontstond. (…)". Het stelsel van
kwaliteitsborging functioneert dan ook niet goed volgens de
staatsecretaris. Het heeft "tot onvoldoende borging van de
kwaliteit in het hbo geleid".
Met deze stevige conclusie wordt vanzelfsprekend gekeken naar de
rol van de toezichthouders in het hoger onderwijs. Dit zijn er
twee: de Nederlands Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO) en de
Inspectie van het Onderwijs.
Toezicht: wie doet wat?
Op hoofdlijnen gaat de stelling op dat de NVAO de toezichthouder
is voor 'kwaliteit' en de inspectie voor 'rechtmatigheid'. Toch is
het passend om de in de Wet op het onderwijstoezicht (Wot)
opgenomen toezichthoudende bevoegdheden van de inspectie meer in
detail te bezien.
In artikel 17 van deze wet is geregeld dat de inspectie toezicht
houdt op het accreditatiestelsel. Het daarop volgende artikel 18
regelt vervolgens het toezicht op de hoger onderwijsinstellingen.
Samengevat bepaalt dit artikel dat de inspectie onderzoek doet naar
de naleving van wettelijke voorschriften door bekostigde
hogescholen en universiteiten. Onder wettelijke voorschriften wordt
in dit verband verstaan hetgeen bij of krachtens de WHW is bepaald
over de kwaliteitszorg, de registratie van opleidingen, het
onderwijs, de examens, de promoties of de vooropleidingseisen of
toelatingseisen. Vervolgens geeft artikel 19 van de Wot de
inspectie nog de bevoegdheid om incidenteel onderzoek te doen,
zowel naar stelselaspecten als naar eventuele onvolkomenheden bij
individuele instellingen. Deze laatstgenoemde functie staat ook wel
bekend als de 'brandweerfunctie'.
Tussen de NVAO en de inspectie is een
samenwerkingsprotocol van kracht waarin de rolverdeling is
vastgelegd. De hierboven beschreven toezichthoudende taak o.g.v.
artikel 18 van de Wot wordt omschreven als "toezicht houden op de
naleving van regelgeving en financiële rechtmatigheid.
Meer inspectie, minder NVAO?
Uitgaande van de
eerste reactie van staatssecretaris Zijlstra mocht reeds worden
verwacht dat de inspectie een zwaardere toezichthoudende rol zou
krijgen. Zijlstra meldt onder meer "Ik wil dat de rol van de
inspectie in het hoger onderwijs groter wordt: de wettelijke
uitzondering dat de inspectie niet toeziet op de kwaliteit van het
hoger onderwijs moet vervallen". Deze lijn is bevestigd in de
beleidsreactie waarin een grotere rol van de inspectie is voorzien.
Dit voorstel kon ook rekenen op bijval in het parlement, zo bleek
tijdens het debat over de kabinetsreactie.
Maar is het hoger onderwijs wel gebaat bij deze grotere rol? In
onze optiek niet. Wij zien twee toezichthouders die gaan over
hetzelfde onderwerp als een potentiële bron van
competentiegeschillen die over de rug van de instellingen worden
uitgevochten. Door de inspectie ook bevoegdheden te geven om toe te
zien op de kwaliteit van het hoger onderwijs zal het onderscheid
tussen beiden verder vervagen.
Het kan nog bonter
Bovendien. In de beleidsreactie stelt de staatssecretaris
"Behoudens incidenteel onderzoek naar aanleiding van signalen,
behoort het niet tot de taak van de inspectie om systematisch toe
te zien op de kwaliteit van het hoger onderwijs. Als er zich
kwaliteitsproblemen voordoen en de interne kwaliteitszorg van de
instelling faalt in de periode tussen twee accreditaties, is er
geen systematisch functionerend, extern mechanisme, om die
problemen tijdig te ontdekken."
Bij deze stelling kunnen grote vraagtekens worden gezet. Immers,
voorziet artikel 18 van de Wot niet juist wel in deze taak? En is
niet bijvoorbeeld juist de naleving van wettelijke bepalingen
omtrent kwaliteitszorg (en gelet op artikel 1.18 WHW dus ook de
interne kwaliteitszorg) één van de onderwerpen waar de inspectie
naar (had) moet(en) kijken?
Het kan nog bonter. Het negatieve antwoord van de
staatssecretaris op de vraag of het stelsel van kwaliteitsborging
wel goed functioneert, wordt mede beantwoord door te stellen dat in
de recente geschiedenis ook al is geconstateerd dat in het hbo het
naleven van regels en het bieden van kwalitatief goed onderwijs
niet is gelukt. De simpele vraag is dan, waarom is er toen niet
ingegrepen? Welke deel van externe borging (checks & balances)
faalt er dan?
Scheid toezicht op kwaliteit en
rechtmatigheid
Wij zien geen heil in een uitbreiding van toezichthoudende
bevoegdheden van de inspectie. Het ware beter indien de
staatssecretaris de inspectie en de NVAO aanspreekt op een
effectievere uitvoering van hun beider bevoegdheden.
Daarmee komen wij ook op de kern: het bewaken van de scheiding
tussen toezicht op kwaliteit en toezicht op rechtmatigheid.
Toezicht op kwaliteit (en niveau) van het hoger onderwijs dient
te liggen bij inhoudsdeskundigen. Deze deskundigen (peers) dienen
adequaat gefaciliteerd te worden zodanig dat zij zich kunnen
richten op de kerntaak: het beoordelen van de inhoudelijke
kwaliteit en het niveau van de opleidingen, in het licht van de
eisen die het actuele kennisdomein en de beroepsomgeving van de
afgestudeerden aan hen stelt. Zadel deze inhoudsdeskundigen niet op
met (juridische) processen en procedures die moeten worden
beoordeeld.
Het is volgens ons uit principiële en praktische
overwegingen niet wenselijk, dat een beoordelingskader (zoals
gebruikt door de inspectie bij beoordelingen van de alternatieve
afstudeertrajecten) het model wordt voor toekomstig toezicht of
daarin wordt geïncorporeerd. Zulks een kader legt de nadruk op
processen en procedure, op de naleving van wet- en regelgeving ten
aanzien van toetsing, examencommissie en OER. De recent
aangescherpte beoordelingskaders voor opleidingen van de NVAO
hebben een andere, op beoordeling van kwaliteit gerichte
insteek.
Twee takken van sport
Voor de goede orde, wij betogen hier niet dat naleving van wet-
en regelgeving niet belangrijk is, integendeel. Wij willen alleen
aangeven dat beoordelen van kwaliteit en beoordelen van naleving
van wet- en regelgeving twee verschillende takken van sport zijn.
Dit verschil in benadering en werkwijze uit zich op verschillende
onderdelen, bijvoorbeeld ten aanzien van de wijze
waarop naar een onderwijs- en examenregeling wordt gekeken.
Het maakt nogal een verschil of bij een instelling of
examencommissie nagegaan wordt of deze zich aan de wet- en
regelgeving t.a.v. examencommissies houdt of dat de examencommissie
in een inhoudelijk gesprek met inhoudsdeskundigen wordt
aangesproken op de wijze waarop de kwaliteit van tentamens en
examens (beter: toetsen en beoordelen) wordt ingevuld. In het
tweede gesprek staat de 'echte inhoud' centraal, het eerste
blijft zich concentreren op formele rechtmatigheid.
Bij een te grote focus op formele rechtmatigheid ligt een voor
de hand liggende valkuil op de loer. Op papier kan alles er prima
uitzien, maar de praktijk is de echte toets der kritiek. De
kwaliteit van een opleiding wordt bepaald door de gezamenlijke
onderwijs- en toetspraktijk die docenten erop na houden.
De complexiteit van het begrip kwaliteit
In sectoren waar de Inspectie van het Onderwijs qua toezicht het
"alleenrecht" heeft, wordt deze discussie ook gevoerd. Nogal wat
schoolbesturen in het voortgezet onderwijs en ook de VO-raad zelf
geven aan dat de insteek van de inspectie niet altijd tegemoet komt
aan de complexiteit van het kwaliteitsbegrip. Het toezicht van de
inspectie op de kwaliteit van het onderwijs in het voortgezet
onderwijs heeft een hoog "rendements" gehalte, waarbij rendement
geoperationaliseerd is in "snelheid van doorstroom".
De VO-raad heeft er recent op gewezen dat de toegevoegde waarde
van onderwijs een grotere rol zou moeten spelen bij de beoordeling
van de kwaliteit. Niet voor niets voeren schoolbesturen in het
voortgezet onderwijs steeds vaker flankerend beleid ten aanzien van
de beoordeling van hun kwaliteit. Collegiale visitaties,
ketenreviews en audits worden ingezet om een genuanceerder,
ontwikkelingsgericht kwaliteitsbeeld te krijgen dan die van
de opbrengstenkaart.
Door nu de scheiding tussen toezicht op kwaliteit en toezicht op
rechtmatigheid te bewaken en waar noodzakelijk bestaande
bevoegdheden effectiever te benutten wordt voorkomen dat het hoger
onderwijs een stap terug doet in de tijd.
Drs R.B. (Ruud) van der Herberg (partner bij Hobéon)
Mr. F.A.M.(Frank) Hendriks (onderwijsjurist, adviseur bij
Hobéon)
De auteurs zijn nauw betrokken bij accreditaties in het
hoger onderwijs. Van der Herberg heeft als voorzitter met diverse
commissies van deskundigen een palet aan opleidingen in het hbo
beoordeeld. Tevens heeft hij veel ervaring met kwaliteitsaudits en
kwaliteitsbeleid in het voortgezet onderwijs. Hendriks publiceerde
in het verleden over het accreditatiestelsel en is als juridisch
adviseur o.a. betrokken bij beoordelingstrajecten. Beiden schrijven
deze bijdrage op persoonlijke titel.