In 2009 trots naar Leuven?

 ‘Achteneenhalf jaar na Bologna en vijf jaar na invoering van de accreditatiewetgeving en viereneenhalf jaar na de ondertekening van het samenwerkingsverdrag met Vlaanderen, maar helaas een onbekend aantal jaar voor het afronden van de evaluatie van de huidige accreditatiewetgeving stuurde Minister Plasterk vorige maand de notitie Focus op kwaliteit naar de Tweede Kamer. Met de Bologna-jubileumconferentie in Leuven voor de boeg hoopte en kansen te over voor het doorvoeren van gezamenlijke verbeterslagen in de accreditatie was dit een document waar ik al lang naar uitkeek.

Dromen van een Europese hoger onderwijs ruimte met een keur aan kwaliteit waren lagen nog vers in het geheugen, maar waren ook uitdagingen voor de zeer nabije toekomst toen ik begon met studeren. Na wat omzwervingen in de studentenbeweging ben ik nu bijna klaar met studeren en ligt er een voorstel voor de tweede ronde van accreditatie. Mijn studietijd was ongeveer de tijdschaal waarop alles beter moest worden. Helaas stonden de afgelopen jaren niet de begrippen Prikkelen, Presteren en Profileren centraal in de discussie over de verbetering van de accreditatie, maar vond er een ordinair gevecht over macht en euro’s plaats. Het resultaat is een voorstel voor een nieuw accreditatiestelsel waar weliswaar goede ideeën inzitten, maar wat de algehele lijn van de ontwikkeling van ons accreditatiestelsel kwijt raakt.

In dit essay schets ik een korte geschiedenis van de accreditatiewetgeving in Nederland, onze samenwerking met Vlaanderen, enkele van mijn ervaringen met betrekking tot accreditatiediscussie als ISO-bestuurslid en mijn blik op de notitie Focus op kwaliteit van Minister Plasterk. Kunnen we straks trots naar Leuven om tien jaar Bologna-vooruitgang te vieren en de volgende tien jaar van vooruitgang in te luiden?

Geschiedenis en doelstellingen accreditatie

‘Promotion of European cooperation in quality assurance with a view to develop comparable criteria and methodologies.’[i] Zo luidt een van de belangrijke actiepunten in de Bologna-verklaring. Om tot een Europese hoger onderwijs ruimte te komen en transnationale mobiliteit voor studenten mogelijk te maken moest de kwaliteit van het onderwijs in de Bologna-landen transparant worden gemaakt middels een accreditatiestelsel. Volgens de notitie ‘Keur aan kwaliteit’[ii] van toenmalig minister Hermans moest omwille van de flexibiliteit van het accreditatiestelsel de opleiding als accreditatie-eenheid worden gekozen (je kon dan immers ook in het private HO accrediteren). Accreditatie moest duidelijkheid bieden over de basiskwaliteit, maar ook verschillen zichtbaar maken. Daarom moesten na verdere uitwerking van het accreditatiestelsel door de Commissie Kwartiermakers[iii], prikkelen, presteren en profileren centraal stonden.

Nederland werkte dus voortvarend aan de invoering van accreditatie. Iets te voortvarend volgens sommigen. In zijn brief aan de Kamer, met bijgevoegd wetsvoorstel, schrijft Hermans dat er is overwogen om differentiatie zichtbaar te maken, maar dat de commisie (en hij dus ook) afziet ‘van zo’n sterrensysteem omdat dit op dit moment teveel weerstand oproept bij het veld’[iv]. De NAO (toen inderdaad nog zonder Vlaanderen) moest zich, met name vanwege het grote verzet van de VSNU tegen die kwaliteitsdifferentiatie of ‘sterren’, eerst richten op basiskwaliteit. Een disfunctionerend slap aftreksel werd het begrip ‘bijzonder kwaliteitskenmerk’.

De WHW werd gewijzigd om accreditatie een plaats te geven en voorts werd de NAO ingericht (2002) als zelfstandig bestuursorgaan, juist om onafhankelijk van de Minister oordelen uit te spreken, zoals nu al moet volgens de Europese richtlijnen. Het plan voor het stelsel was: ‘Nationaal beginnen en Europees uitbouwen’, waarvoor in september 2003 met het verdrag met Vlaanderen de eerste stap al werd gezet. De NVAO werd een ZBO onder de Nederlandse wetgeving, opereert volgens de afspraken gemaakt op de ministersconferentie in Bergen wat betreft de European Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area  en valt conform het Nederlands-Vlaamse verdrag niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit veranderd overigens in principe niet in het voorgestelde nieuwe stelsel, als het verdrag met Vlaanderen dan gehandhaafd blijft. De recente uitspraken van QANU-voorzitter Veldhuis -die vanwege zijn overduidelijke belang in deze kwestie, maar direct benadrukt dat hij zijn uitspraken op ScienceGuide ’niet zozeer als QANU- voorzitter’ doet- zijn naar mijn idee derhalve onjuist.

Hoe ging het verder?

Sinds de ondertekening van het verdrag met Vlaanderen is de NVAO voortvarend verder gegaan met een verdere Europese oriëntatie. Als initiatiefnemer van ECA had NVAO een voortrekkersrol en ook binnen de ENQA, die voortkwam uit ministersconferenties volgend op Bologna, heeft de NVAO een prominente positie. Hierdoor wordt het Nederlands-Vlaamse accreditatiestelsel als voorbeeld gezien, wat ons hoger onderwijs internationaal veel vertrouwen oplevert. Dat is winst voor Nederland, Vlaanderen en hun studenten en instellingen.

Helaas was de voortgang buiten de NVAO minder visierijk. In plaats van dat de Nederlandse en Vlaamse ministers en ministeries met goed contact verder nadachten over de ontwikkeling van het stelsel en kwamen tot een gezamenlijke visie op de nadere doelen van de het accreditatiestelsel en hoe deze te bereiken werd de discussie gekaapt door veel eenvoudigere zaken. Geld. De krokodillentranen van de universiteiten stroomden in zulke grote stromen[v] dat de onderwijsinspectie, die belast werd met de evaluatie van de accreditatie, maar direct besloot daar snel iets tegenin over op te schrijven[vi].

De gedegen evaluatie van de accreditatiewetgeving die voorzien was, is er nooit gekomen. De tussenevaluatie zal wellicht niet afgerond worden voor de oorspronkelijke deadline van de echte evaluatie van de accreditatie. Helaas was met de notitie van de VSNU de toon al zo gezet dat de gedachtenvorming over het nieuwe stelsel een zuiver instrumentele werd, waarbij het hoofdidee, in overeenstemming met het belang en de prestige van de VSNU, het begrip instellingsaccreditatie werd. De toekomst zou er voor ons allemaal het mooist uitzien als de universiteiten degree awarding power zouden krijgen. Meer macht, meer euro’s in de zak houden en minder controle van buiten werden in minder kwaliteit voor meer geld geclaimd op basis van niets minder dan één tabelletje met getallen. Wie de voetnoot van dat tabbelletje goed leest kan dit vrij vertalen naar ‘gegevens over de andere 98% van het hoger onderwijs zijn in deze weergave niet meegenomen’.

Je hoopt nu natuurlijk dat ieder weldenkend mens een dergelijk manoeuvre direct doorziet. De praktijk geeft echter een ander beeld, wat het best terug te zien is in de (aanvankelijk in de la gehouden) OESO-review van het Nederlandse tertiair onderwijs[vii]. Op ScienceGuide stond het vorig jaar als volgt ‘Symbolisch actionisme lijkt strategische visiegebreken te moeten maskeren. 20 jaar na de HOAK- nota en 15 jaar na de invoering van de WHW ontbreekt een wezenlijk beleidskader waarbinnen instellingen hun autonomie en kwaliteit en de externe impulsen om deze verder te verhogen ten volle kunnen waarmaken en benutten.’ De praktijk is dus anders. Uiteindelijk hebben de instellingen er last van dat zij het gat in de filosofische doordenking van het hoger onderwijs dat er nu al twee decennia lang bij OCW zit konden opvullen met wat leek op hun eigenbelang.

De weg naar instellingsaccreditatie

Toen ik bestuurslid werd bij het ISO mocht ik met het ministerie van OCW en afgevaardigden van de andere koepels mee op een studiereis naar het Verenigd Koninkrijk om te kijken hoe dat daar nou zat met die instellingsaccreditatie. Erg nodig bleek de studiereis niet. Halverwege onze trip kreeg ik uit Nederland bericht dat, terwijl wij met de beleidsexperts van alle koepels op het gebied van accreditatie geïnteresseerd naar onze Engelse collega’s zaten te luisteren, Rutte een notitie naar de Kamer had gestuurd met niets verhullende titel ‘Op weg naar volledige onderwijsaccreditatie op instellingsniveau’[viii]. In vijftien pagina’s werd de prachtige toekomst bezongen van wat in de praktijk neerkwam op instellingsaccreditatie. Het overleg met Vlaanderen hierover was praktisch nihil geweest en de Nederlandse interpretatie van internationale samenwerking richting Vlaanderen leek te luiden ‘wij zijn groter en liggen voor, dus die Belgen volgens ons maar, anders hebben ze pech’.

Gelukkig trapte in oktober 2006 de Tweede Kamer, onder ander vanwege haar wrok jegens de instellingen over wat zij zag als de ‘frustratie van de leerrechten’, op de rem. Had OCW deze kans om nu toch gegrepen om met Vlaanderen om de tafel te gaan zitten en samen met belangeloze experts (waarvan er in Europa een heel aantal te vinden zijn) nagedacht over de voortzetting en verdere Europese uitbouwing van ons stelsel. Als ik er vanuit het ISO naar vroeg kreeg ik vanuit het ministerie steevast het antwoord dat er diep nagedacht werd en dat er na de verkiezingen, dan wel, na de formatie, of toch, na de honderd dagen, oh nee, na de strategische agenda, verder gepraat zou worden over de accreditatie. OCW leek geen moeite te hebben met een vol jaar stilstand, terwijl ondertussen de boodschap dat er voor 2010 toch een nieuw stelsel moest zijn nog net zo hard klonk.

Moe van het wachten deden wij met ISO toch maar een poging om een wat meer fundamentele discussie over de inrichting van accreditatie aan te gaan. In onze notitie ‘Zuiver op de Graad’[ix] pleitten wij dan ook voor de inrichting van een Hoger Onderwijs Autoriteit (HOA) die wat ons betreft verantwoordelijkheid moest krijgen over de volledig externe kwaliteitscontrole. Deze HOA zou dan eigenstandig stappen kunnen zetten naar een verbeterde Europese samenwerking in de lijn zoals de NVAO dat nu al doet, zonder dat daarbij hinder wordt ondervonden van de traagheid bij OCW. Zoals geformuleerd in Zuiver op de Graad zou er volgens het ISO bij invoering van een HOA het volgende gaan gebeuren: ‘Het ministerie en de politiek verantwoordelijken hoeven zich dan niet meer direct te involveren met het management van alledag van het onderwijs. Zij kunnen zich volledig richten op hun budgettaire en bestelverantwoordelijkheid. Besluitvorming over fundamentele aspecten als de omvang van het bekostigde bestel en de maatschappelijke wensen aan het hoger onderwijs blijft zo bij de wetgever, terwijl de academische vrijheid en de kwaliteitsborging de primaire verantwoordelijkheid van de sector blijven, waarbij deze door een aparte autoriteit gecontroleerd worden.’ In de Kamer werd een motie ingediend waarin Minister Plasterk gevraagd werd een HOA te creëren. Plasterk ontraadde motie, omdat hij het liefst eerst de evaluatie van Wet op het Onderwijs Toezicht afwachtte. Hij zou voor een reactie op deze evaluatie ook de mogelijkheid om een HOA te vormen onderzoeken.

In een brief aan Minister Plasterk, die ook hier op ScienceGuide gepubliceerd werd medio juni probeerden wij vanuit het ISO nogmaals de meer fundamentele discussie aan te gaan. Helaas ontving het ISO op deze brief geen reactie van de Minister en miste ik een onderzoek naar de HOA, ondanks de toezegging aan de Kamer, ook bij de evaluatie van de WOT.

Focus op kwaliteit maar Europa vooral kwijt

Viereneenhalf jaar na de ondertekening van het samenwerkingsverdrag met Vlaanderen verraste Minister Plasterk onze Vlaamse vrienden vorige maand met een eenzijdige notitie van zijn kant over de ontwikkeling van het Nederlandse accreditatiestelsel. In de beleidsreactie op internationale peer review van de NVAO[x] is al weinig sprake meer van enige gezamenlijkheid van het comité voor Ministers.

Als ik die brief lees kan ik me niet voorstellen dat Plasterk en Vandenbroucke er ook maar een minuut samen over hebben gesproken. Na de afzonderlijke reacties van beide ministers over ‘de tweede ronde’ wordt bijna terloops wordt opgemerkt: ‘Hoewel er dus mogelijk enige tijd twee verschillende stelsel naast elkaar zullen bestaan streven wij ernaar zoveel mogelijk gezamenlijk op te trekken.’ Voorts staat onderaan het stuk Focus op kwaliteit[xi] ‘Binnen het samenwerkingsverband tussen Nederland en Vlaanderen m.b.t. accreditatie bestaan ook nu al verschillen, maar gewaakt moet worden dat de twee systemen te ver uit elkaar gaan lopen.’

Of te wel, de doelstelling ten tijde van de Commissie Kwartiermakers om meer Europees te doen is vervangen door ervoor waken dat we niet minder met Vlaanderen gaan doen. Daarmee kun je natuurlijk met gepaste trots de ministersconferentie van meer dan 40 Europese partnerlanden in Leuven beginnen!

Uitgangspunten voor de tweede ronde

De constatering dat we Europa kwijtraken is mijns inziens al voldoende reden om met enige terughoudendheid naar de notitie Focus op kwaliteit te kijken. Voor de wijziging van een wet die nooit geëvalueerd is, is een halve pagina inleiding waarin staat waarom het anders moet wellicht ook wat aan de krappe kant. De constatering in dit halve a4tje dat echt goede kwaliteitsborging alleen kan landen wanneer deze is verankerd in de kwaliteitscultuur van een instelling is een zeer terechte. Overigens werd dit door Prof. Bemelmans al krachtig opgemerkt in Prikkelen, Presteren, Profileren (p.11). In Focus op kwaliteit wordt niet onderbouwd waarom dat nu wel zou lukken. Vijf jaar geleden wisten we immers ook al dat het belangrijk was.

Het andere belangrijke punt in de inleiding van Focus op kwaliteit gaat erom toezicht proportioneel te maken door middel van het begrip ‘verdiend vertrouwen’. De enige plek in Focus op kwaliteit waar de begrippen prikkelen, presteren en profileren terugkomen is dan ook de zin ‘Bij goed presteren van onderwijsinstellingen zal sprake zijn van vermindering van toezicht’. Dat is indien goed uitgevoerd uiteraard een goed idee.

Wanneer dit door universiteiten wordt omgepraat naar ‘toezicht op basis van vertrouwen’ (met de redenering dat door al het toezicht in de afgelopen twintig jaar de universiteiten wel genoeg vertrouwen verdiend zouden moeten hebben), dan wil ik toch op de rem trappen. Hoe sympathiek het begrip vertrouwen ook klinkt, is dat nooit een basis om controle op uit te voeren. Juist op universiteiten wordt ons toch geleerd elkaar te bevragen, waarbij wij de antwoorden pas voor waar aannemen wanneer wij ons daarvan terdege hebben overtuigd. Nee, het gaat niet om vertrouwen, maar om proportionaliteit. Mijns inziens zit die echter ook maar zeer mondjesmaat in het voorstel aangezien er slechts sprake is van twee regimes (bijzonder om dat ‘op maat’ te noemen), terwijl er slechts sprake is van indeling in het lichte regime als je daarvoor zelf besluit een toets te maken.

Als er daadwerkelijk een koppeling is tussen wat er gebeurd op instellingsniveau en op opleidingsniveau, waarom is het dan juist om te veronderstellen dat opleidingen binnen goede instelling in ieder geval goed zijn, maar opleidingen binnen een slechte instelling nog steeds goed kunnen zijn? Dat behoeft mijns inziens meer toelichting. De uitgangspunten van de Minister onder het kopje ‘Meer kwaliteit’ onderstreep ik ook, maar wederom mis ik de redenering waarom deze uitgangspunten in dit nieuwe stelsel wel verwezenlijkt zullen worden, daar waar dat (ondanks het ontbreken van een evaluatie) in het huidige stelsel blijkbaar niet is gebeurd?

Hoe nu verder?

Stilstand is achteruitgang. Ondanks de gebrekkige evaluaties ben ik het er mee eens dat de toegevoegde waarde van het analoog uitvoeren van de tweede accreditatieronde aan de eerste niet de maximale meerwaarde genereert. Uiteraard, zou ik zeggen, moet het mogelijk zijn om na zoveel jaar ervaring met dit accreditatiestelsel verbeteringen aan te brengen. We hebben immers veel geleerd de afgelopen jaren. We moeten hierbij echter wel zorgen dat we geen veranderingen doorvoeren die mogelijkerwijs tot meer achteruitgang leiden dan stilstand. Even echt goed nadenken, waarbij we onze denkkrachten bundelen met allereerst Vlaanderen, maar ook anderen in Europa, zal ons mijns inziens meer opleveren dan nu met oogkleppen op en de hijgende instellingen in onze nek beslissingen nemen waar we, zeker in Europees perspectief wellicht spijt van zullen krijgen.

Hoewel er in Focus op kwaliteit ontegenzeggelijk een heleboel zeer goede ideeën staan, is het stuk als geheel, in de huidige context, met de gebrekkige koppeling aan de doelen van accreditatie en de ontbrekende gezamenlijkheid met Vlaanderen, mijns inziens volstrekt onvoldoende basis om met vertrouwen verder te werken aan de tweede ronde van accreditatie. Het perspectief is te beperkt.

De Tweede Kamer zou er goed aan doen Ronald Plasterk te vragen zijn stuk voor een stukje in te slikken en een uitermate goede kop koffie te gaan drinken met zijn vriend Frank Vandenbroucke. Zij kunnen zich dan afvragen hoe zij gezamenlijk vorm gaan geven aan het best mogelijke stelsel voor Nederland en Vlaanderen binnen de Europese hoger onder wijsruimte. Bediscussiëren hoe zij gezamenlijk opleidingen kunnen prikkelen tot het leveren van meer kwaliteit. Nadenken over hoe instellingsbestuurders tegelijk verantwoording afleggen over het belastinggeld dat zij besteden en een cultuur creëren waarin hun onderwijsgemeenschap beter presteert. Maar ook om naast de zorg voor de basiskwaliteit een stelsel te creëren waarin opleidingen zich echt kunnen profileren. Juist door ze te vergelijken met anderen, maar bij hun beoordeling recht te doen aan hun eigenheid.

Als dit de Ministers niet tijdens een kopje koffie lukt dan kunnen zij zich laten adviseren door de vele experts die zich hierop zowel binnen als buiten Europa hebben ontwikkeld. Een jaar wachten kan niet meer. Over een jaar hoop ik ze in Leuven schouder aan schouder trots te zien.’

Bart Buijs