Een ministerie van veiligheid?

Hierin klonk een pleidooi voor een minister van veiligheid die politiek verantwoordelijk is voor het hele veld van de criminaliteit, de sociale veiligheid, de terreur en de crisisbeheersing en rampenbestrijding. De kabinetsreactie (18 november 2005) op deze rapportage was ietwat terughoudend en vroeg om nadere uitwerking en onderbouwing. Ruim een maand geleden presenteerde de Commissie-Brinkman het zogenoemde ‘scharnierrapport’ De organisatie van de veiligheid op rijksniveau nader bezien. Dit rapport spiegelt een nieuw ministerie van ‘Bestuur en Justitie’ voor: Binnenlandse Zaken en Justitie samengevoegd tot één ministerie voor alle veiligheidstaken. De portefeuilles die niet direct te maken hebben met veiligheid, zoals Koninkrijksrelaties, rijkspersoneelsbeleid, integratie, jeugdbeleid of het grotestedenbeleid, zouden volgens de Commissie-Brinkman bij andere departementen moeten worden gelegd.

Niemand betwijfelt dat de burger veel belang hecht aan veiligheid. De knelpunten die voornoemde rapportages signaleren, worden breed erkend en herkend. De informatiehuishouding hapert, de aansturing in het huidige stelsel is diffuus, de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling leidt dikwijls tot praktische uitvoeringsproblemen en de werking van het stelsel is te traag, althans onvoldoende doeltreffend. En natuurlijk, er valt bijvoorbeeld wat voor te zeggen om in politiek- bestuurlijke zin een knip te leggen tussen de immigratie- en integratieportefeuilles. Maar de aanbeveling om één ministerie voor alle veiligheidstaken te vormen, stuit op bezwaren. In de discussie komen tot dusverre steeds twee clusters bezwaren aan de orde. Ten eerste is het de vraag wat de beoogde reorganisatie oplevert. Kan het opbouwen van een nieuwe structuur daadwerkelijk renderen? Is het aannemelijk dat het nieuwe ministerie minder organisatorische ballast heeft en hierdoor meer slagkracht krijgt dan met aanpassingen binnen het huidige stelsel gerealiseerd kan worden? Wat krijgt de belastingbetaler terug voor een tijdrovende en dure ‘departementale herschikking’? Wordt Nederland echt veiliger? In de tweede plaats is er kritiek op de te verwachten verstoring van de ‘checks and balances’ in het huidige stelsel die de machtsconcentratie in een overkoepelend ministerie met zich brengt. Welke risico’s schuilen in het bundelen van politieke verantwoordelijkheid voor de politie, de AIVD (en eventueel andere inlichtingendiensten) en het openbaar ministerie?

Het is aan u, waarde informateur, om ter voorbereiding van de kabinetsformatie dergelijke kwesties van organisatorisch en rechtstatelijk gewicht te overwegen. Ook het partijpolitieke belang ervan is evident. Maar laten we wel wezen: uiteindelijk zal dat ministerie van veiligheid (of het nu zo heten mag of niet) er niet van komen. Naast de reeds genoemde kritiekpunten is daar ook een andere reden voor. De rapporten van de Commissie-Brinkman hebben niet afdoende antwoord gegeven op de vraag waar dat ministerie over zou moeten gaan.

De dagelijkse bewaking van de veiligheid, stelt de Commissie-Brinkman, blijft een zaak van de lokale autoriteiten. De minister van veiligheid neemt de coördinatie over als problemen boven het lokale niveau uitgaan. Dat zal niet vaak gebeuren, is de veronderstelling, bijvoorbeeld alleen in geval van zware, georganiseerde misdaad en omvangrijke terreurdaden. Nu is er eerder op gewezen dat die veronderstelling niet deugt. Het is aannemelijk dat de internationalisering, dan wel de glocalisering van georganiseerde misdaad toeneemt. Op die constatering valt niet af te dingen. Een ander gezichtspunt heeft tot dusverre echter minder nadruk gekregen. Zelfs als een ministerie ‘Bestuur en Justitie’ zich op nationaal niveau manifesteert – en gesteld dat die herschikking van competenties ook tot meer ‘organiserend vermogen’ leidt – dan nog blijft veiligheid een particulier en plaatselijk fenomeen waar de lokale autoriteiten als eerste en in alle exclusiviteit mee te maken hebben. Een ministerie van veiligheid kan ten principale in de dagelijkse praktijk het veiligheidsbelang van de burger niet dienen. Bovendien blijven de bestaande lokale en regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten, brandweer, politie, GGD’en en andere diensten die in crisissituaties worden ingezet, als concrete actie is geboden de partijen die het moeten doen. Nu weet de Commissie-Brinkman ook wel dat die partijen niet optimaal samenwerken – daar was het uiteindelijk allemaal om begonnen. Maar het creëren van een topstructuur draagt niet per definitie bij aan het verbeteren van de ‘output & outcome’ van die regionale en lokale veiligheidsketens.

Ook met ‘het commando in één hand’ is veiligheid een ervaring die zich alleen op lokaal niveau laat beïnvloeden. Hoe verklaart de Commissie-Brinkman dat uit vrijwel alle lokale, regionale en landelijke veiligheidsscans en – monitoren van de afgelopen jaren naar voren komt dat burgers zich veiliger voelen, terwijl overheden, onderzoeksinstituten en inlichtingendiensten op nationaal en internationaal niveau wijzen op toenemende dreiging van natuurrampen en terreur? Het succes van veiligheidsbeleid ‘toetst’ de burger per slot van rekening aan de kwaliteit van leven die hij of zij ervaart. Werken aan veiligheid impliceert daarom niet alleen het tegengaan van criminaliteit en het beheersen van crisissituaties, maar is tevens een vorm van kwaliteitsbeleid.

In het Expertisecentrum Veiligheid van Avans Hogeschool bundelen drie lectoren en hun onderzoeksgroep hun krachten bij de uitvoering van praktijknabij onderzoek. Dit is (contract)onderzoek waar gemeenten, politie, brandweer, bedrijven, of scholen concreet om vragen. En het is door middel van onderzoek dat het Expertisecentrum Veiligheid bijdraagt aan het vermeerderen en verscherpen van de competenties waarmee beginnende beroepsbeoefenaren in ‘de markt van veiligheid en onbehagen’ aan de slag gaan.

In beide opzichten raakt ons werk aan het niveau waarop oplossingen moeten worden gevonden voor de knelpunten die ook de Commissie-Brinkman constateert. Het gaat erom een manier van organiseren te ontwikkelen, waarbij bestaande organisaties of diensten niet het uitgangspunt zijn, maar de realistische kijk op wat er ‘aan het front’, in de buurt of wijk, onder bepaalde groepen inwoners aan de hand is. Die werkelijkheid – in al zijn weerbarstige dynamiek – bepaalt de wijze waarop de veiligheidsketen georganiseerd moet worden. In de praktijk betekent dit: werken aan het verfijnen van registratiesystemen en –disciplines, opdat niet alleen operationeel maar ook strategisch gebruik kan worden gemaakt van de beschikbare gegevens. Er dient op een creatieve manier te worden nagedacht over waar gegevens vandaan gehaald kunnen worden om een realistischer probleembeschrijving en –analyse te maken. Hiertoe moet informatie geordend worden, niet alleen vanuit een perspectief dat op de prevalentie van criminele activiteiten is gebaseerd, maar ook en bovenal vanuit een perspectief dat consequent de werking van criminaliteit en overlast in het sociale weefsel van een straat, buurt of wijk betrekt. Het is aan de gemeente – al dan niet in regionaal verband – dit proces te sturen, zowel op het niveau van het vaststellen van leemten in de informatie, het zoeken naar alternatieve informatiebronnen, het wegnemen van barrières bij de informatie- uitwisseling, het coördineren en prioriteren van probleembeschrijvingen en –analyses, het borgen van de kwaliteit en toegankelijkheid van informatie, als op het niveau van ‘realistisch organiseren’ door het bij voortduring betrekken, motiveren en in positie brengen van samenwerkingspartners. Dat betekent: zorgen voor voldoende personele capaciteit, met de juiste competenties op het vlak van kennisontwikkeling, ondernemerschap en sturingsvermogen. Dat betekent: het mandateren van beleidsverantwoordelijken en uitvoeringscoördinatoren om keuzes te maken die aansluiten bij de dynamiek van de praktische gang van zaken. En dat betekent ook het organiseren van bestuurlijke steun – en druk waar nodig.

Een Herculestaak, waarde informateur, maar wel op koers naar een veiliger samenleving. Als de Commissie-Brinkman deze koers in gedachten had bij het formuleren van haar aanbevelingen, dan heeft ze die uitgezet met een dweilend kompas. Illustratief is de idiomatische verschuiving van een minister van veiligheid in de tussenrapportage naar een ministerie van ‘Bestuur en Justitie’ in het scharnierrapport. Ergens onderweg is ‘veiligheid’ uit focus geraakt ten gunste van ‘beheersbaarheid’. In die mate zelfs, dat de commissie niet of nauwelijks meer inzicht biedt in hoe de relaties tussen ‘het commando’ en de expertise van de vakministeries, tussen centraal en decentraal niveau uitvoering moeten krijgen. Een hoge stuurhut biedt overzicht en kan uiteraard botsingen helpen voorkomen. Maar het is ver lopen en vruchteloos schreeuwen als het schip slecht wordt onderhouden en water dreigt te maken!

Hans Moors, lector Integrale Veiligheid, Avans hogeschool

Dit essay werd op 30 januari gepubliceerd in PG Kroeger en J. Zondag, Kennis Loont 2007-2011. 24 visies van lectoren op het regeringsbeleid. Utrecht: Dutch University Press 2007. U kunt hier meer over het boek lezen en het bestellen.

Meer over het werk van lector Hans Moors leest u hier.