Scandinavië als model?

Nieuws | de redactie
12 februari 2007 | Het zogenaamde “Scandinavische model” krijgt de laatste tijd veel aandacht in nationale en internationale discussies over de welvaartsstaat. De westerse verzorgingsstaten staan onder grote druk voornamelijk door de vergrijzing. Het WI van het CDA heeft uitvoerig studie gedaan naar de sterke en minder attractieve kanten hiervan. Zijn Finnen, Denen, Zweden of Noren echt een toonbeeld van Kennislanders?

'In hun model lijken hoge overheidsuitgaven en dito belastingdruk niet nadelig uit te pakken voor het economische presteren van een land. In tegendeel, volgens voorstanders laten de ervaringen in de Scandinavische landen juist zien dat investeringen in scholing en een hoge kwaliteit van publieke dienstverlening de economie versterken, en dus een alternatief bieden voor het Angelsaksische model. Het Nederlandse model zou op de duur onhoudbaar zijn omdat het geen echte keuze maakt, noch voor een Scandinvische noch voor een Angelsaksische benadering.' Lees hieronder de execut




Hoewel de Scandinavische landen onderling veel verschillen (en er dus geen sprake is van hét Scandinavische model), hebben de Scandinavische welvaartsstaten toch voldoende gemeenschappelijke (en internationaal onderscheidende) kenmerken, om ‘het’ Scandinavische model te kunnen spreken, namelijk:

1. Een hoge mate van universalisme: alle burgers hebben recht op sociale voorzieningen en diensten, ongeacht gedane contributies of arbeidsmarktpositie.

2. Een hoge mate van gelijkheid: de inkomensverdeling is relatief gelijk, scholing op alle niveaus is nagenoeg gratis en mannen en vrouwen worden gelijke kansen geboden op de arbeidsmarkt.

3. De overheid heeft een sterke en actieve functie in het bereiken van volledige werkgelegenheid, vaak via het verrichten van actief arbeidsmarktbeleid.

De populariteit van het Scandinavische model kan vooral worden verklaard uit het feit dat deze landen – geheel tegen de heersende economische theorieën in – er schijnbaar in slagen een hoge mate van gelijkheid met een hoge mate van economische efficiëntie te combineren (cf. Sapir, 2005). Volgens voorstanders van het Scandinavische model, zouden de nadruk op actief arbeidsmarktbeleid en het goedkope publieke aanbod van kinderopvang en scholing hierin een grote rol spelen. Dit rapport onderzoekt deze claims.

Hoge uitkeringen en actief arbeidsmarktbeleid

In eerste instantie wordt het Nederlandse arbeidsmarktbeleid vergeleken met het Deense flexicurity model (dat een hoge mate van flexibiliteit met een genereus sociaal zekerheidsstelsel combineert). Dit model krijgt momenteel veel aandacht en bewondering in internationale discussies. Een globale vergelijking tussen de twee arbeidsmarkt instituties maakt echter al duidelijk dat deze niet veel verschillen: beide landen kennen een zeer laag werkloosheidspercentage in internationaal opzicht en relatief genereuze sociale uitkeringen. De hoge uitkeringen gaan in beide landen samen met een breed gedragen afkeuring van misbruik van sociale voorzieningen. Radicale hervormingen van de huidige Nederlandse arbeidsmarkt liggen op basis van de Deense ervaringen dan ook niet voor de hand..   Wel kunnen de twee landen van elkaar leren: zo blijkt uit internationaal onderzoek dat het niveau van ontslagbescherming geen invloed heeft op het werkloosheidspercentage (het reduceert enkel langdurige werkloosheid ten koste van kortdurende werkloosheid, wat een legitiem doel op zich kan zijn), terwijl het ondernemingsspecieke investeringen bij de werknemer remt door verminderde baanzekerheid. Anderzijds vergroot een versoepeling van het ontslagrecht wel weer de dynamiek en aanpassingsvermogen van een economie. Minder ontslagbescherming is echter niet per se gunstig. Uit analyses in dit rapport komt naar voren dat de  relatie tussen ontslagbescherming en economische groei een parabolische is. Ook in de economische literatuur wordt beargumenteerd dat de welvaart gemaximaliseerd wordt voor gemiddelde niveaus van ontslagbescherming. Het huidige, lage Deense niveau van ontslagbescherming is vanuit welvaartsoogpunt dan waarschijnlijk ook ‘te laag’. Een laag niveau van ontslagbescherming kan wel gerechtvaardigd worden op gelijkheidsgronden, aangezien dit het percentage langdurig werklozen vermindert..Het Nederlandse stelsel van ontslagbescherming is evenmin optimaal. De procedurele en administratieve lasten van het Nederlandse stelsel zijn boven gemiddeld en het is moeilijk om iemand te ontslaan. Het belangrijkste verbeterpunt hangt echter samen met de sterke ontslagbescherming van oudere werknemers die lang bij een werkgever in dienst zijn. Zij kunnen alleen tegen (hele) hoge kosten worden ontslagen door hun werkgever. Dit maakt de arbeidsmarkt voor oudere werknemers inflexibel – de arbeidsparticipatie van ouderen is in Nederland dan ook aanzienlijk lager dan in Denemarken – en het beschermd insiders ten kosten van outsiders (vrouwen en allochtonen). Het is daarom wenselijk om de kantonrechtersformule te verrijken door bij de vaststelling van de ontslagvergoeding rekening te houden met de investeringen die door de werkgever zijn gedaan in de employability van de werknemer.   Anderzijds, kan Nederland leren van Denemarken op het gebied van actief arbeidsmarktbeleid. De Denen laten goede resultaten zien met het verstrekken van tijdelijke subsidies aan private bedrijven voor het in dienst nemen van langdurige werklozen – een vorm van actief arbeidsmarktbeleid die informatieproblemen tussen werkgevers en –zoekenden verminderd, maar in Nederland slechts in beperkte mate aanwezig.. Daarnaast wordt in Nederland (via gemeenten) nog steeds een aanzienlijk deel van de reïntegratiemiddelen (hoewel steeds minder) ingezet voor gecreëerde werkgelegenheid in in de publieke sector (de voormalige Melkert- of ID-banen), terwijl zowel nationaal als internationaal onderzoek weinig positieve resultaten melden voor deze vorm van actief arbeidsmarktbeleid. Deze fondsen kunnen dan ook beter worden aangewend voor tijdelijke subsidies aan de private sector, zoals in Denemarken reeds gebeurd. Een andere strategie die Denemarken met succes hanteert in het kader van actief arbeidsmarktbeleid is het focussen van de arbeidsmarktbemiddeling op de werklozen met een slecht arbeidsmarktperspectief. In Nederland liggen de prikkels voor uitvoerders vaak zodanig dat het aantrekkelijk is om zich te richten op de meest kansrijken in een bestand.  

Goedkope kinderopvang

Met betrekking tot de sterke nadruk op het aanbieden van goedkope, publieke kinderopvang, wordt een vergelijking gemaakt tussen Nederland en Zweden – het land dat internationaal voorop loopt als het gaat om het goedkoop aanbieden van publieke kinderopvang. Veelal wordt deze politiek zeer positief geëvalueerd, aangezien het bijgedragen zou hebben aan de zeer hoge participatiecijfers van Zweedse vrouwen – met alle positieve gevolgen van dien. Bij nadere beschouwing blijkt deze politiek echter een stuk minder succesvol. Als de goedkope en relatief extensieve Zweedse kinderopvang al bijgedragen zou hebben aan het verhogen van de participatie van vrouwen, dan gaat het vooral om banen in juist die genationaliseerde zorgsector: naast de extra geschapen banen in kinderopvang, zal er immers ook meer vraag komen naar formele ouderenzorg nu zowel (schoon)zonen als (schoon)dochters werken. Zorg is nu eenmaal per definitie een arbeidsintensieve bezigheid, waarin de kwaliteit in belangrijke mate samenhangt met de hoeveelheid arbeid. Deze taken kunnen op macro-schaal dus niet weggeorganiseerd worden zonder aan kwaliteit in te boeten. Wanneer we naar Zweden kijken, zien we dan ook dat veel vrouwen in de kinder- ofwel ouderenzorg werken.

Nieuw empirisch onderzoek in dit rapport suggereert trouwens eerder dat de uitgebreide kinderopvang niet de oorzaak, maar eerder een gevolg was van de hoge Zweedse arbeidsparticipatie onder vrouwen – via een proces van politieke druk voor goedkopere kinderopvang, uitgeoefend door reeds werkende moeders. De relatief hoge arbeidsparticipatie van vrouwen in Zweden is dan meer een historisch bepaald cultureel fenomeen, dan een gevolg van bewust beleid!

Deze culturele factoren lijken ook een belangrijke rol te spelen in het verklaren van de lage arbeidsparticipatie van Nederlandse vrouwen. Zo is de elasticiteit van het arbeidsaanbod van vrouwen in relatie tot de prijs van kinderopvang in Nederland nagenoeg gelijk aan nul. Daarnaast blijkt uit eerdere onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau dat slechts vijf procent van de niet-werkende moeders een gebrek aan betaalbare kinderopvang opgeeft als reden voor hun werkloosheid; het leeuwendeel van deze groep geeft simpelweg aan de opvoeding van hun kind zelf te willen verzorgen, omdat zij van mening zijn dat dit beter is voor het kind. Tenzij er een cultuuromslag plaatsvindt in Nederland (waardoor de houding ten opzichte van met name formele kinderopvang verbetert), zal het verlagen van de prijs van formele kinderopvang in Nederland dan ook niet leiden tot de gewenste verhoging van het arbeidsaanbod van vrouwen; maar hoofdzakelijk tot substitutie van informele zorg (door bijvoorbeeld opa’s en oma’s) voor gesubsidieerde formele zorg. In dit licht zijn het vergroten van de flexibiliteit op de arbeidsmarkt (om de transitie tussen zorg en werk te vergemakkelijken) en het stimuleren van parttime werkgelegenheid (waarbij werk en zorg gecombineerd kunnen worden) meer kansrijke beleidsopties om de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen in Nederland te verhogen.


Publiek gefinancierd onderwijs

Zoals opgemerkt, zijn de Scandinavische landen ook onderscheidend in het feit dat zij onderwijs op alle niveaus nagenoeg gratis aanbieden. Het gemiddelde opleidingsniveau in deze landen is dan ook relatief hoog. Het gaat echter te ver om dit relatief hoge opleidingsniveau toe te schrijven aan het nagenoeg gratis aanbieden van hoger onderwijs: inwoners van de Verenigde Staten en Japan hebben bijvoorbeeld een nog hoger gemiddeld opleidingsniveau, terwijl onderwijsinvesteringen in die landen veel en veel meer via private kanalen lopen. Capaciteiten (die grotendeels in het lager onderwijs gevormd worden) spelen een grotere rol in het verklaren van de opleidingsverschillen tussen landen.

Het evengoed hoge opleidingsniveau in landen waar hoger onderwijs meer privaat gefinancierd is, kan verklaard worden door het feit dat hogere vormen van onderwijs in het algemeen met name private opbrengsten met zich meebrengen (een substantieel hoger loon), waardoor er reeds voldoende prikkels zijn om privaat te investeren in onderwijs en een omvangrijke subsidie niet nodig is. Uit het oogpunt van economische efficiëntie kunnen omvangrijke subsidies aan hoger onderwijs (zoals ze worden verstrekt in Scandinavië) dus voornamelijk worden aangemerkt als ‘deadweight loss’ (verspilling of verlies van waarde). Ook uit rechtvaardigheidsoogpunt kunnen subsidies aan hoger onderwijs niet worden verdedigd. Subsidies aan hoger onderwijs vallen grotendeels toe aan relatief rijke huishoudens. Bovendien verdienen die subsidies aan hoger onderwijs ontvangen, later in hun leven meer dan de gemiddelde belastingbetaler. 

Zowel uit het oogpunt van economische efficiëntie alsmede rechtvaardigheid, dienen extra uitgaven aan hoger onderwijs dus vooral door een vergroting van private middelen te worden opgebracht. Om echter elitisme op hogescholen en universiteiten te voorkomen, zullen eventuele hogere private bijdragen wel gepaard moeten blijven gaan met het door de overheid beschikbaar stellen van onderwijsleningen met inkomensafhankelijke aflossingen (zoals in Nederland reeds het geval is). Dit houdt in, dat iedere student moet kunnen lenen voor zijn studie (tegen een relatief laag rentepercentage), maar dat deze lening alleen afgelost hoeft te worden als het inkomen dat deze student na afstuderen verdient hiertoe toereikend is, en zonodig na 25 jaar wordt kwijtgescholden. 

Extra publieke middelen voor onderwijs, kunnen geïnvesteerd worden in lagere vormen van onderwijs (primaire educatie en beroepsonderwijs), aangezien deze vormen van onderwijs veelal leiden tot sociale opbrengsten in de vorm van minder criminaliteit en een betere gezondheid op latere leeftijd. In Nederland is in het bijzonder de hoge uitval onder allochtone scholieren in het middelbaar beroepsonderwijs zorgwekkend. Op dit punt scoren Scandinavische landen beter. Interessant voorbeeld vormt Noorwegen, dat in het voortgezet onderwijs met leerrechten werkt.

Econometrische analyse

Wanneer we het Scandinavische model in zijn totaliteit empirisch (via econometrische analyse) onder de loep nemen, worden de hierboven genoemde conclusies grotendeels bevestigd: actief arbeidsmarktbeleid verlaagt de werkloosheid, terwijl ontslagbescherming hier geen significante invloed op heeft. Anderzijds blijkt het nationaal inkomen per hoofd inderdaad gemaximaliseerd te worden voor gemiddelde niveaus van ontslagbescherming. Daarnaast is er ook een significant positief verband tussen economische efficiëntie en opleidingsniveau, al is het alles behalve duidelijk hoe de causaliteit in dit opzicht verloopt. Ook kan geconcludeerd worden op basis van empirisch onderzoek dat de hoge mate van gelijkheid niet heeft bijgedragen aan de goede economische Scandinavische prestaties: meer ongelijkheid – sterkere economische prikkels – blijken nog steeds tot een hoger inkomen per hoofd en een lagere werkloosheid te leiden. Anderzijds kan ook opgemerkt worden dat een goed ingerichte arbeidsmarkt, niet hoeft te leiden onder relatief hoge uitkeringen; actief arbeidsmarktbeleid lijkt in deze als bruikbare stok achter de deur te kunnen functioneren, waardoor individuen toch geprikkeld blijven om actief op zoek te gaan naar een baan – ondanks de relatief hoge uitkering die ze genieten.

Het typisch Scandinavische beleid heeft dus niet eenduidig bijgedragen aan de sterke economische prestaties van deze landen in de jaren ’90. Dit is geen verrassing wanneer gerealiseerd wordt dat deze landen al betrekkelijk welvarend waren in de jaren ’50 – ruim voordat het Scandinavische model zoals we dat nu kennen, bestond. In dit opzicht lijkt het Scandinavische model eerder een reactie te zijn op eerder verworven rijkdommen, om iedereen in deze welvaart te laten meedelen.

Oorzaken van het Scandinavische succes

Maar wat kan het schijnbare succes van de Scandinavische landen dan wel verklaren? In de eerste plaats heeft het hoge opleidingsniveau van de gemiddelde Scandinaviër zeker bijgedragen aan de goede economische prestaties; het zij echter opgemerkt dat dit het gratis aanbieden van hogere vormen van onderwijs allerminst rechtvaardigt, aangezien de markt reeds voldoende financiële prikkels biedt om tot scholing over te gaan. Daarnaast spelen ook een aantal landspecifieke factoren in dit opzicht een rol. Voor Zweden en Finland is hierbij de diepe recessie die deze landen hebben doorgemaakt begin jaren ’90 van belang geweest. In reactie hierop hebben deze landen namelijk forse hervormingen en liberaliseringen doorgevoerd hetgeen significant bijgedragen heeft aan de sterke economische prestaties in deze landen. Voor Noorwegen zijn de olie- en gasinkomsten die dit land geniet (en de verantwoorde wijze waarop de Noren hiermee omgaan door een groot deel in een fonds apart te zetten, waaruit toekomstige pensioenverplichtingen worden betaald) hierbij zeker van belang. Met betrekking tot het Deense arbeidsmarkt wonder tenslotte, lijkt de Deense politiek van vaste wisselkoersen in de jaren ’90 een belangrijke rol te hebben gespeeld: hierdoor zouden excessieve loonstijgingen namelijk onherroepelijk hebben geleid tot teruglopende exporten, waardoor de vakbonden, die hiermee rekening hielden, hun looneisen matigden en de werkgelegenheid aldus gestaag kon groeien. Stuk voor stuk zaken die weinig tot niets te maken hebben met het typische Scandinavische model, maar die wel de sterke economische ontwikkeling van deze landen in de jaren ’90 kunnen verklaren.

Bedreigingen voor de Scandinavische welvaartstaten

Tenslotte is er ook gekeken naar potentiële gevaren voor genereuze welvaartstaten als de Scandinavische. In dit opzicht worden vaak immigratie, strategische beleidsconcurrentie, de ziekte van Baumol en vergrijzing genoemd. Nadere beschouwing van deze factoren leert dat immigratie inderdaad een bedreiging kan vormen voor het Scandinavische model aangezien dit type welvaartsstaat vaak lager gekwalificeerde immigranten aantrekt, met een hogere kans op werkloosheid, die zich aldus verzekeren van een relatief genereuze uitkering. In dit opzicht is het probleem voornamelijk gelegen in de slechte arbeidsmarktintegratie van immigranten in Scandinavië. Die wordt veroorzaakt door het reeds eerder genoemde relatieve hoge uitkeringsniveau, waardoor veel immigranten óf uit de markt geprijsd worden óf zichzelf niet aan zullen bieden en genoegen nemen met de hoogte van de uitkering. Dit probleem is in dit opzicht dus inherent aan het Scandinavische model zelf. De Scandinavische landen zouden echter ook vruchten kunnen plukken van immigratie door geselecteerde jonge immigranten toe te laten, hetgeen ze nu, net als Nederland, verzuimen.

Strategische beleidsconcurrentie vormt een minder grote bedreiging. Het blijkt dat genereuze sociale voorzieningen niet alleen kosten voor bedrijven met zich meebrengen, in de vorm van hogere belastingafdrachten – maar ook voordelen, in de vorm van beter menselijk kapitaal. Empirisch onderzoek laat zien dat het laatste effect domineert, waardoor deze vaak genoemde bedreiging het Scandinavische model niet onder druk zet.

Daarnaast wordt de ziekte van Baumol ook als een gevaar voor het Scandinavische model beschouwd. Deze wordt veroorzaakt door de praktijk dat de arbeidsproductiviteit in de marktsector harder groeit dan die in de overheidssector terwijl lonen een grofweg gelijke ontwikkeling volgen (anders zou er immers niemand meer in de overheidssector willen werken). Diensten zoals onderwijs en zorg, die in Scandinavië op grote schaal publiek worden aangeboden, worden hierdoor relatief steeds duurder waardoor de belastingdruk almaar toe moet nemen om dit te kunnen bekostigen – met alle belastingverstoringen vandien. Veel is echter nog onduidelijk met betrekking tot de ontwikkeling van de ziekte van Baumol (zo speelt er bijvoorbeeld de vraag of de ICT- revolutie de ziekte kan genezen), maar wanneer dit werkelijk een probleem zou worden is privatisering van overheidsdiensten die zich daarvoor lenen de enige remedie.

Een ander potentieel gevaar voor de houdbaarheid van de Scandinavische welvaartstaten, vormt de vergrijzing die alle westerse landen momenteel teistert. Het blijkt echter dat de Scandinavische landen zich hier zeer goed op voorbereid hebben door het stimuleren van arbeidsparticipatie onder ouderen (of door een hogere pensioengerechtigde leeftijd of door actuariële aanpassingen in pensioeninkomen bij prepensioen) als ook het creëren van budgettaire overschotten door de overheid. Hierdoor zijn deze welvaartstaten ‘houdbaar’ in het licht van de vergrijzing, terwijl Nederland in dit opzicht nog met een gat te kampen heeft.

Conclusie

Al met al is er echter weinig reden voor de huidige Nederlandse welvaartsstaat om verder op te schuiven richting het Scandinavische model. Nederland kan slim ‘shoppen’ (bijvoorbeeld met betrekking tot het Deense actief arbeidsmarktbeleid en de hogere publieke investeringen in lagere vormen van onderwijs), maar het kopiëren van met name de Scandinavische politiek van kinderopvang en scholing lijkt in deze bijzonder onverstandig aangezien ze efficiëntieverliezen in onze economie alleen maar zullen vergroten.  Het Scandinavische succesverhaal kan dan ook grotendeels worden verklaard uit de besproken overige zaken die niets met het vaak geprezen model te maken hebben. De structuurversterkende maatregelen die Nederland de afgelopen jaren heeft genomen en het tegelijkertijd voeren van een degelijk en solide begrotingsbeleid, vertonen zodoende veel overeenkomst met de zaken die het Scandinavische succes kunnen verklaren.