Lappendeken of lappenmand?

WHW-opsteller mr Peter Kwikkers schrijft over de plannen uit de Wetenschapsvisie en vornemens voor de Wetenschapsagenda het volgende:

“Het advies ‘Van Lappendeken naar een Nationaal Discours en Centrale Programmering’ bevat adviezen voor een andere governance, werkwijze en organisatiestructuur van NWO (TK, 29 338, 141, Bijlage). De kwalificatie ‘lappendeken’ is overgeschreven van de evaluatiecommissie-Stoof uit 2013: “De governancestructuur van NWO is in de loop der tijd een onoverzichtelijke lappendeken geworden. Het hybride karakter van de organisatie maakt minder goed zichtbaar wie waarvoor verantwoordelijk is. Daardoor is het voor stakeholders moeilijk om de juiste aanspreekpunten te vinden. De complexe structuur belemmert ook de besluitvaardigheid en flexibiliteit.”  

Gewoon advies

De status van het nieuwe advies is interessant. De auteurs van de ‘Lappendeken’ horen tot ABDTOPConsult: door de ministerraad benoemde leden van de topmanagementgroep van de Algemene Bestuursdienst. Van der Steenhoven is voormalig SG van OCW, Aalbersberg was directeur bestuursondersteuning op BZK. Het bureel is opgericht om kennis te benutten en te delen en externe inhuur te beperken en is “wordt rijksbreed en interbestuurlijk ingezet voor interim-opdrachten, bij complexe of urgente vraagstukken en voor onafhankelijke advisering bij complexe en gevoelige zaken”.

Opdrachtgever is altijd de politieke of ambtelijke leiding van een of meer ministeries. ABDTOPConsult is van en voor de (rijks)overheid en bestaat uit ex-topambtenaren in ministeries. Ik bespreek dus een gewoon ambtelijk advies, niets onafhankelijks, en een dat, zelfs onder eigen naam, rechtstreeks in de Staten-Generaal belandde en blijkbaar door de regering is overgenomen

Opdracht

Het advies stond eigenlijk al in de opdracht: de reactie van minister Bussemaker op het rapport Stoof: “De huidige organisatie van NWO met gebiedsbesturen die relatief autonoom optreden is soms een belemmering voor flexibiliteit en niet bevorderlijk voor de transparantie. Veranderingen in de organisatiestructuur van NWO zijn (…) nodig en ik wil hierin op korte termijn stappen zetten in nauw overleg met het NWO-bestuur. (…) Zo moet de organisatie door een goede structuur in staat zijn de toenemende interdisciplinaire samenwerking in de wetenschap en de universitaire profilering te adresseren. Verder is een adequatere vertegenwoordiging van de stakeholders van belang. (…).“

Dus: centraler bestuur, meer invloed van topsectorbedrijven en minister, meer profilering en concentratie. Als dat al een goed idee zou zijn – en dat is te betwijfelen – ontstaat het probleem wie de beoogde raad van bestuur en de raad van toezicht gaan bemensen en wie die benoemt. Aan dezelfde usual suspects en af en toe een dark horse met connecties, is juist geen behoefte. Als we tenminste willen dat de toch al schaarse onderzoeksmiddelen eerlijk en verstandig en met intelligente visie op een onvoorspelbare toekomst moeten worden verdeeld. En alleen dat laatste hoort NWO te doen.

Object

NWO verdeelt de zogeheten tweede geldstroom onderzoeksgeld – ca. 625 miljoen per jaar (zie tabel) – op basis van overaanbod aan concurrerende projectvoorstellen die moeten worden gematched met middelen uit de eerste geldstroom. Dit geschiedt niet zelden zonder (onderhuidse) kritiek.

NWO – met de hand aan de geldkraan – is een belangrijke speler in de Nederlandse wetenschap. Zij beschikt over strategische kennis en een groot netwerk in (met) de actieve wetenschap. NWO is in voortdurende strijd gewikkeld met de universiteiten die, logischerwijze, liever een zo groot mogelijke eerste geldstroom in het modelmatige onderzoekdeel zien. Bekostigingsmodel en beleid geven de overheid regelmatig de impuls tot heen en weer schuiven van geld tussen deze eerste en tweede geldstroom.

Het maakt nogal verschil: modelverdeling op basis van gelijkwaardige ontwikkelingsmogelijkheden en bekostiging naar gelijke maatstaf zoals Grondwet en WHW borgen, òf gematchte verdeling van projectpotjes in competitie- en selectieprocessen. Dat laatste zal de overheid machtiger maken; het eerste de wetenschap. Maar alles hangt af van hoe de besluitvorming en detail wordt ingericht (vgl. o.a. Bekostiging in het hoger onderwijs; NVOR-preadvies 2011, nr. 31, alsmede Geldstromen en Beleidsruimte; Sdu-uitgevers, Den Haag, 2009).

Verdienvermogen van straks

In de huidige tijd van centralisatie en sterk sturende rijksoverheid, is het voor de wetenschap essentieel dat NWO een transparante en eerlijk verdelende organisatie is. Dat het een verkokerd eilandenrijk is, alles efficiënter en beter moet, en er een eind moet komen aan eindeloos overleg tussen de (drie) stichtingen en (negen) wetenschapsgebieden, moge zijn. Maar dat heeft juist in de wetenschap voordelen, niet alleen in termen van eerlijke verdeling.

Aan de eerlijkheid en wijsheid van de NWO-middelenverdeling is zeker wat te verbeteren. NWO is sterk bèta-techniek gedomineerd en fungeert als long hand voor overheidsbeleid zoals het meer gekritiseerde dan geroemde topsectorenbeleid. Disciplines concurreren met elkaar en dan ook nog eens tussen elkaar: talen moeten concurreren met rechtswetenschappen, met hersenonderzoek, met onderzoek naar ziektes, chemie en nieuw materialen.

Het toch al lage gemiddelde honoreringspercentage van projectvoorstellen, liep in vijf jaar met 5% terug. Niemand kan echter voorspellen in welk wetenschapsgebied het verdienvermogen van de toekomst zit. Dat zou zomaar in de schone kunsten kunnen liggen.

Feilen

Kritiek op de NWO-bestuursorganisatie – niet op haar werk ! – vormde aanleiding om het ABD-team op pad te sturen. Alsof de overheid zo’n expert is in specifieke bestuursorganisatie. Knelpunten zouden zijn het gebrek aan samenhang in de nationale wetenschapsagenda, de complexe governancestructuur en de decentrale besluitvorming die de slagkracht van het Algemeen Bestuur van NWO belemmert, de magere Europese en internationale positie, het gebrek aan prikkels voor interdisciplinair onderzoek en het gebrek aan dynamisering en transparante verantwoording van het budget. En van andere orde maar wel terecht: dat het doen van onderzoek en het beheer van instituten geen taak hoort te zijn van de geldverdelende organisatie zelve.

Organieke structuur, verdeling van verantwoordelijkheden en werkwijzen zouden effectief bestuur bemoeilijken. Daarom is  men eensgezind, stellen de adviseurs, dat iets moet veranderen. Zij troffen echter ook aarzeling aan. Moest het aanpassing van de topstructuur zijn; alleen een andere gebiedsindeling; alleen reorganisatie van ondersteunende diensten; een ander institutioneel landschap? Aarzelingen worden gevoed doordat de Nederlandse wetenschap, en NWO, het naar nationale en internationale maatstaven goed doen. Verandering betekent niet altijd verbetering; zeker als men de problemen anders ziet en dat blijkt het geval. Reden om alles maar aan te pakken?

Ambtelijk Den Haag vindt onwenselijk dat – men bedoelt natuurlijk indien – politieke en maatschappelijke vragen (let op de verborgen tegenstelling ertussen) onvoldoende zichtbaar zijn in NWO-toekenningen. Er zou onvoldoende interdisciplinair worden geprogrammeerd en gefinancierd en NWO zou meer leiding moeten geven aan de agendering en programmering.

Zinnig? Mogelijk?

Het buzz word is dus niet wetenschap, maar valorisatie. Òf die analyse klopt, is niet door de adviseurs geverifieerd: een professionele fout. Evenmin is onderzocht of centralisatie – één samenhangende wetenschapsagenda voor Nederland – slim is. Is het zinnig, is het mogelijk, om samenhang van bovenaf te sturen? Samenhang is de drogreden voor machtsconcentraten en interventies van bovenaf.

Belangrijk is ook deze bevestiging van oud nieuws (Drijfveren van onderzoekers; De Goede/Hessels, Rathenau intituut 2014): de belangrijkste doelstellingen van onderzoekers blijven ‘het kunnen uitvoeren van kwalitatief hoogwaardig onderzoek en‘werken in een omgeving met kwalitatief goede en inspirerende mensen’. Al wordt het belang ervan ingezien: doelen met betrekking tot onderwijs of valorisatie scoren relatief laag. Wat is nu het probleem? Dit is immers vanuit kwaliteitsoogpunt de enige juiste houding; als dit anders wordt, zou de tweede geldstroom uitmonden als de Colorado.

Tekentafelbestuur

De rapporteurs adviseren een oud model: a) centralisering van de besluitvorming; b) centrale programmering in het wetenschapsstelsel; c) centralisatie van de ondersteunende NWO-organisatie. Dit moet NWO in staat stellen om zes functies te vervullen. Die functies overlappen echter andere organisaties, overlappen elkaar en zijn deels innerlijk tegenstrijdig:

1. agendering- en programmering
2. financiering
3. platform
4. makelaar
5. advies
6. borging van onderzoekinfrastructuur.

Die functies moeten worden uitgevoerd onder één bestuur en onder terugdringen van de zelfstandigheid van de NWO-onderdelen. Dat versterkte bestuur (weer een mantra van krachtdadigheid en uitvlakken van tegenspraak) moet worden gedekt door “een breed samengestelde raad van toezicht”; steevast geschreven met hoofdletters. Het lijkt alsof de adviseurs hun topfunctie moesten bewijzen met “een advies dat verder gaat dan louter aanpassen van topstructuur en positionering van NWO-onderdelen”? Zij zullen zo echter slechts nieuwe bestuurlijke drukte te veroorzaken.

Hoezo flexibel?

Alle besluitvorming over programmering, instrumentatie en budgettoekenningen moeten door een driekoppige raad van bestuur (ook met hoofdletters): voorzitter, lid bedrijfsvoering en lid wetenschappelijke programmering. Als de verbinding tussen bestuur en wetenschappelijke wereld te zwak wordt, moeten twee extra ´non-executive´ bestuursleden worden benoemd: actieve wetenschappers die zich richten op duurzame acceptatie en blijvend draagvlak in de buitenwereld – in het bijzonder het wetenschapsveld; spinners and framers dus.

Ook volgens de Wetenschapsvisie 2025 moet die machtige raad van bestuur worden afgetopt met een raad van toezicht. NWO zal met die dubbel van bestuur en intern toezicht, niet transparanter worden. De toegevoegde waarde van raad van toezichtmodellen in onderwijs, zorg en wonen, bewijst zich al 15 jaar niet; wel kennen we veel incidenten en crises waarin de raad van toezicht geen fraaie rol vervulde. Oud denken van oud-topambtenaren uit de tijd waarin raden van toezicht als fungi uit de grond schoten?

De raad van toezicht zal worden benoemd door de minister van OCW: drie leden uit de universitaire gemeenschap, twee uit het ‘grote’ bedrijfsleven, één uit het MKB. De ministers van EZ en VWS moeten elk een lid voordragen. Wat wordt dit dan: voordracht of benoeming? Het bijgevoegde concept-wetsvoorstel geeft duidelijkheid: beide. En een lid kan 10 jaar aanblijven. Hoezo flexibel?

Rampenplan voor de Wetenschap?

NWO moet gaan werken vanuit één samenhangende programmering, geadviseerd door “een grote variëteit aan stakeholders” die – om beter te kunnen verdelen en heersen – zijn ondergebracht in twee adviesraden: een wetenschappelijke en een maatschappelijke. Als ordeningsprincipe voor programmering moet het onderscheid van Horizon2020 gelden, met één toevoeging:

–            wetenschap voor wetenschap

–            wetenschap voor maatschappelijke vraagstukken

–            wetenschap voor innovatie/competitie

–            wetenschap voor onderwijs.

Dit is een leuke indeling voor hoogvliegende ambtenaren en politici, maar ongeschikt voor verantwoorde financieringsbeslissingen van hoogwaardig onderzoek. Als zo “het nationaal discours over het wetenschappelijke veld wordt gevoerd, ten behoeve van een meerjarig voortrollende flexibele programmering waarmee NWO kan anticiperen op, en meebewegen met, vragen uit wetenschap, politiek en samenleving”, dan kan onze wetenschap beter naar China emigreren.

NWO zou juist een wendbaarder, opener en democratischer opzet moeten krijgen waarin wetenschappers en wetenschapsgebieden de toon aangeven van waar het met wetenschappelijke ontwikkelingen heen gaat. Zij hebben daar verstand van en zijn verstandig genoeg om dat uit te vechten als daarvoor een geschikter besluitvormingsstructuur zou zijn opgezet.

Niet gesnopen

De Science Council (voorzitters van de NWO-gebieden) zou één van de (andere) adviserende organen zijn, terwijl de wetenschapsgebieden feitelijk worden ontbonden. In die lacune moeten de disciplines een jaarlijkse bijdrage geven de opengevallen taken en de zes functies te vervullen. De raad van bestuur kan dat dan weer vormgeven met … jawel: ‘disciplinaire commissies’ met de schone taak te adviseren over discipline- of domeinspecifieke of thematische programmering, het helpen met het opstellen van sectorplannen, het meedenken over de samenstelling van beoordelingscommissies en om peer reviews te monitoren. Verdeel en heers.

Zwaartepunt van advisering komt bij de universitaire rectoren te liggen. ABDTOP schijnt te denken dat zo het verband wordt gelegd met de bestedingen uit de eerste geldstroom en de universitaire profielkeuzes. Zij hebben dan niets gesnopen van het bekostigingsmodel van het rijk, niets van de interne verdeelmodellen van de instellingen, niets van de interne besluitvormingsstructuren van universiteiten en niets van geldstromen in de wetenschap.

De rectores laten ook zich nooit piepelen door die ‘zware’ raad van bestuur. Als dat wel gebeurt, komen de rectores thuis nog twee andere cvb-leden, een raad van toezicht en een universiteitsraad tegen. Om over de in O&O vergaand zelfstandige faculteiten nog maar te zwijgen.

Institutioneel landschap

De relatief zelfstandige organisaties, de instituten en regieorganen die onderdeel uitmaken van NWO, moeten strak in NWO-nieuw worden ingebed.

-ZonMw moet een status aparte binnen NWO krijgen omdat dat specifieke beleidsopdrachten voor VWS verricht en dat ministerie directe invloed op de strategische koers wenst te behouden. Men acht terecht ongewenst dat ZonMw voor financiering van wetenschappelijk onderzoek een geheel eigen programmering volgt. Het wetenschapsdomein medische wetenschappen zou dan los staan van overige domeinen terwijl samenhang gewenst is. ZonMw zou de zbo-status verliezen en de raad van bestuur moet hier gaan optreden als raad van toezicht. Geen bestuursjurist, geen goed bestuurder, bedenkt zoiets.

-STW houdt op als stichting en wordt onderdeel van NWO als uitvoerende organisatie voor het cluster wetenschap voor innovatie.

-WOTRO en FOM worden opgeheven en worden onderdeel van de kennisdomeinen die binnen NWO gevormd moeten worden. Inconsequent: hun succesvolle werkwijze en de goede verbinding met de actieve wetenschap van deze stichtingen moeten geborgd blijven en voor andere delen van NWO beschikbaar komen.

-De taken van de drie regieorganen (hersenen, onderwijs, praktijkgericht) worden eveneens belegd binnen de nieuwe structuur.

-Ook de instituten die onderdeel zijn van NWO, zoals NIOZ, SRON, CWI en Nikhef, moeten direct worden aangestuurd door de raad van bestuur. Het bestuurslid voor de wetenschappelijke programmering en de rectoren moeten de rol krijgen om op basis van de onderzoeksprogrammering, in samenspraak met de directeuren van de instituten, invulling te geven aan de wetenschappelijke programmering van de instituten, met inbegrip van de toegang tot grootschalige wetenschappelijke infrastructuur en de financiering daarvan.

De gehele NWO-personeelsformatie komt aldus direct onder de raad van bestuur te vallen in een matrixorganisatie van de vier wetenschapsclusters en drie kennisdomeinen, die de totstandkoming, uitwerking en uitvoering van de programmering ondersteunen. Daarnaast zouden er cellen kunnen worden ingericht voor “vrij onderzoek”, talent en thematisch (top)onderzoek.

Tropische transitie

Voor hun transitie schetsen de adviseurs een scenario van drie jaar met Algemeen bestuur en een snel traject van één jaar met een kwartiermaker. Het is echter beter om eerst goed na te denken over het wat. Er ligt nu weliswaar een advies dat externe inhuur voorkwam, maar alle trekken van een tekentafelgovernancematrijs vertoont die de gepercipieerde knelpunten niet oplost.

Het rapport bevat zelfs al een kant en klaar wetsvoorstel. Hierboven heb ik dat tegelijk op juridische merites gefileerd: de herinrichting van het organieke landschap lijkt op kaalslag in de tropen: diversiteit maakt plaats voor monocultures van sago, palmolie of soja.

Lost dit iets op?

Wie denkt dat dit centristisch bestuursmodel iets oplost? Het probleem is te weinig geld voor de vele aanvragen; te weinig geld in eerste en derde geldstroom (contractonderzoek). Dat maakt selectie moeilijk en vatbaar voor kritiek. Geld is altijd schaars. De voorstellen van de adviseurs lossen ook overigens niets op.

Zij hadden zich beter kunnen buigen over de essentie. Het is voor wetenschappelijke ontwikkeling wèl belangrijk om een onderzoekvriendelijk klimaat te scheppen. In het NVOR-preadvies Bekostiging in het hoger onderwijs en ‘Academische Kwartiertjes’ (2011) pleitte ik bijvoorbeeld voor betere rechtsbescherming van wetenschappers die projecten ter financiering indienen, en voor transparante gemotiveerde beslissingen. Zo’n goed onderzoeksklimaat is bestuurs- en beleidsarm en decentraal; in de tweede geldstroom gaat het om honorering van de beste voorstellen. De ambtelijke rapporteurs vergaten dat beleid en bestuur enerzijds en inhoudelijke en organisatierechtelijke kwaliteit anderzijds, niet elkaars vrinden zijn.

Onhandig en onnodig

Is NWO wel nodig? Als wordt gehecht aan sturing via een tweede geldstroom kan die – met wat aparte voorwaarden – ook via de KNAW worden geleid. Voor de NWO- en KNAW instituten is het een regelmatig terugkerende vraag is of die goed zijn ondergebracht en of deze niet beter af zijn in een samenwerkingsverband ex artikel 8.1 WHW van universiteiten (en hogescholen). Die vraag stelt Lappendeken op bepaalde wijze wel, maar ABDTOP legt die belangrijke kwestie in de lappenmand.

Nu is de kans om NWO in te bedden in de WHW. Dat stond de ontwerpers op OCW ten tijde van HOAK en WHW ook voor ogen: integrale benadering van onderwijs en onderzoek, met autonomie en kwaliteit en verstandige programmeervrijheid van de ho-instellingen voor beide taken (zie WHW, Toelichtend Commentaar, SDU, 2014). Een aparte NWO-wet is onnodig en onhandig.

Deze eeuw zijn veel onderwijsvrijheden beknot. Onderzoekvrijheden worden het volgend slachtoffer van sturingsdrift; het is zichtbaar in de enorme druk op ‘zachte’ wetenschapsgebieden. Het is onwenselijk dat NWO in lappendekens of bestuurspolitieke luren wordt gelegd. De wetenschap moet inhoudelijk in de watten worden gelegd van een wetenschappelijke infrastructuur waarin universiteiten, hogescholen, en de wetenschappers in de wetenschapsgebieden centraal staan en hun vensters uitkijken op samenleving, bedrijfsleven, overheid, en internationale wetenschapsontwikkelingen in Europa en daarbuiten. In eerste aanleg is dat eenvoudig: breng daartoe NWO en KNAW samen èn onder de WHW, laat ho-instellingen (samen) veel autonomie en wetenschappers (samen) veel academische vrijheid.”

mr. P.C. Kwikkers, www.triasnet.nl, is adviseur hoger onderwijs en wetenschap; beleid, bestuur en recht. Hij publiceert regelmatig over het hoger onderwijs- en wetenschapsbestel.