Onderwijsraad: NVAO onvoldoende toegerust voor kwaliteitsafspraken
Het advies was al aangekondigd om begin dit jaar te worden gepresenteerd, maar heeft wat langer op zich laten wachten. Het is opgesteld op nadrukkelijke verzoek van de Tweede Kamer, omdat er de laatste jaren maatschappelijk en politiek vragen zijn over de doelmatige besteding van onderwijsgelden. “In de politiek en in het onderwijsveld worden momenteel brede en soms felle discussies over de bekostiging van het onderwijs gevoerd. Het is onduidelijk of en hoe (extra) publieke middelen aan de door de Tweede Kamer beoogde beleidsprioriteiten worden uitgegeven en wat het effect is van deze investeringen,” zo staat in het advies van de Onderwijsraad.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden
De Kamer vraagt zich bijvoorbeeld af waar het geld is gebleven van het verhogen van de lerarensalarissen. Echter de discussie over doelmatige bestedingen van onderwijsgelden speelt ook nadrukkelijk in het hoger onderwijs, zo vertelde de voorzitter van de Onderwijsraad, Henriëtte Maassen van den Brink, eind vorig jaar in een interview aan ScienceGuide.
Niet gesproken met de NVAO
Om tot het advies te komen, heeft de Onderwijsraad literatuuronderzoek gedaan en zijn er bijeenkomsten georganiseerd met Kamerleden, deskundigen, sectorraden, het ministerie en de Inspectie. Een opvallende ontbrekende in de lijst van gesprekspartners is de NVAO, terwijl de Onderwijsraad daar wel een aantal krasse opmerkingen over maakt.
De belangrijkste conclusie is dat de Onderwijsraad adviseert om ondanks de kritiek die er is toch vast te houden aan de lumpsumbekostiging. Dit verdient de voorkeur boven andere declaratiemodellen, die leiden tot minder vrijheid voor instellingen en besturen en grote administratieve last voor zowel de overheid als individuele instellingen. De Onderwijsraad heeft vele varianten tegen elkaar afgewogen, maar komt tot de slotsom dat de lumpsum de beste methode is om het onderwijsgeld te verdelen.
Inspelen op lokale context
“Na evaluatie en weging van een aantal criteria verkiest de raad lumpsumbekostiging boven andere bekostigingsmethoden. De lumpsum doet recht aan de autonomie van onderwijsinstellingen en waarborgt de stabiliteit van de bekostiging. Lumpsumbekostiging stelt onderwijsinstellingen het best in staat stabiel beleid te voeren, met beperkte administratieve lasten. Hierdoor blijft de nodige beleidsruimte behouden om in te kunnen spelen op de lokale context.”
De lumpsumbekostiging is ook in het hoger onderwijs essentieel om te doen wat goed is voor de specifieke context van de instelling, zo stelt de Onderwijsraad. “De vrijheid die de instelling bij haar financieel beleid heeft, stelt haar ook in staat om te reageren op maatschappelijke behoeften en kansen. Zo kunnen instellingen beter inspelen op behoeften van ouders en leerlingen en beter aansluiten bij ontwikkelingen in het beroepenveld. Een mbo- of hbo-instelling kan voor een van haar opleidingen op korte termijn geld vrijmaken voor de aanschaf van digitale praktijksimulaties die onlangs op de markt zijn verschenen. Lumpsumbekostiging geeft instellingen ten slotte ruimte om langlopend beleid te voeren.”
Wees terughoudend met doelfinanciering
De Onderwijsraad komt vervolgens op een belangrijk punt dat ook raakt aan de de nieuwe kwaliteitsafspraken in het hoger onderwijs. Men waarschuwt om voorzichtig te zijn met alternatieve vormen van ‘doelfinanciering’, zoals kwaliteitsafspraken in het hoger onderwijs.
“De raad beveelt aan terughoudend te zijn met doelfinanciering. Dit instrument is alleen geschikt wanneer gerichte impulsen nodig zijn voor vernieuwing en innovaties. Het instrument werkt bovendien alleen als vooraf duidelijkheid is over de te behalen doelen en de verantwoording over de bestedingen en resultaten. De raad geeft daarom nadrukkelijk het advies om doelfinanciering zeer terughoudend in te zetten.”
Beleidsmaatregelen gaan tegen elkaar inwerken
De Onderwijsraad ziet ook een tegenstrijdigheid ontstaan in beleidsdoelstellingen. “De overheid schuurt bij doelfinanciering aan tegen de vrijheid van inrichting van onderwijs. Het instrument werkt alleen als de overheid het instrument zeer beperkt inzet. Anders kunnen verschillende beleidsmaatregelen tegen elkaar in gaan werken, wat op zichzelf op macroniveau inefficiënt is. Ook druist doelfinanciering in tegen de principes van autonomie, beperkte verantwoordingslast, stabiliteit en continuïteit.”
Voor het hbo loopt deze vorm van doelbekostiging op naar 10,75% van de overheidsbekostiging in 2022, voor het wo is dat 4,55%, zo rekent de raad voor. Een andere reden om voorzichtig om te gaan met dit beleidsinstrument zijn de verschillende signalen die de overheid hiermee uitgeeft. “Een reden om doelfinanciering beperkt en gericht in te zetten is dat overmatig gebruik van het instrument de effectiviteit ervan aantast. Gerichte inzet met het oog op een paar scherp geformuleerde doelen creëert de gewenste bestuurlijke aandacht en focus. Als echter doelfinanciering voor te veel doelen tegelijk of bij een groot aantal beleidsprogramma’s naast elkaar wordt ingezet, zendt de overheid te veel verschillende financiële prikkels uit.”
Daarnaast tast het ook de autonomie van instellingen aan. “De inzet van doelfinanciering ondergraaft de autonomie van de instellingen en de stabiliteit van de bekostiging, twee belangrijke basisprincipes voor bekostiging van het onderwijs. Daarnaast spelen bij doelfinanciering zwaardere administratieve lasten voor de verantwoording dan bij de lumpsumbekostiging, wat juist een van de hoofdargumenten was voor invoering van de lumpsum.”
Weerslag in de begroting
De Onderwijsraad komt in het resumerende hoofdstuk met een aantal uitgangspunten voor een nieuwe manier om naar bekostiging te kijken. Zo moeten instellingen beleidsrijk begroten, doelen stellen en die doelen koppelen aan het financiële beleid. “Beleidsrijk begroten houdt in dat de financiële consequenties van beleidskeuzes verwerkt worden in de meerjarenbegroting. Het financieel beleid wordt afgestemd op het strategisch (onderwijs)beleid van de instelling. Inhoudelijke doelstellingen ten aanzien van het onderwijs (en in het hoger onderwijs het onderzoek) vinden hun weerslag in de begroting en zijn leidend bij het maken van financiële keuzes.”
Bij beleidsrijk begroten past ook een goed stelsel van horizontaal toezicht. “Horizontale verantwoording doet recht aan de door de wet toegekende taken en verantwoordelijkheid van onderwijsbesturen. Bij deze vorm van verantwoordelijkheid is er doorgaans meer ruimte voor de eigen visie en eigen doelen van de instelling.”
Wettelijke lijn nooit loslaten
De raad noteert daarbij wel dat de verticale verantwoording onontbeerlijk blijft. “De rijksoverheid behoudt altijd een verantwoordelijkheid om publieke belangen bij onderwijs te waarborgen, net zo goed als zij altijd heeft toe te zien op een rechtmatige en doelmatige aanwending van publieke middelen. Ook bij een optimaal functionerende horizontale verantwoording kan de verticale wettelijke lijn nooit losgelaten worden.”
In het hoger onderwijs is hier een taak weggelegd voor zowel de NVAO als de Inspectie, maar deze rolverdeling kan beter. “In het hoger onderwijs hebben de NVAO en de inspectie beiden een rol in het toezicht op kwaliteit, doelmatigheid en rechtmatigheid. Deze rollen en verantwoordelijkheden zijn niet altijd helder geformuleerd noch duidelijk gescheiden. De raad beveelt aan de door de inspectie en de NVAO gebruikte kaders op elkaar af te stemmen en daarmee het onderwijsveld beter te faciliteren bij visitaties en werkbezoeken.”
Heeft de NVAO voldoende expertise?
De Onderwijsraad komt aan het adres van de NVAO. “In het hoger onderwijs zal de NVAO – aansluitend bij de instellingstoets kwaliteitszorg – de plannen voor de inzet van de studievoorschotmiddelen en de daarmee geboekte voortgang gaan toetsen, met name wat betreft de bijdrage aan verbetering van de onderwijskwaliteit. “Het is de vraag of deze instanties voldoende capaciteit en expertise hebben om gedegen financieel toezicht, gekoppeld aan kwaliteit en kwaliteitsverbetering, uit te kunnen oefenen. De raad meent dat dit niet het geval is. De financiële expertise van de inspectie behoeft versterking. Daarnaast vraagt de nieuwe taak van de NVAO ten aanzien van de studievoorschotmiddelen om uitbreiding van capaciteit en om nieuwe expertise en innovatieve strategieën.”
