Regelgeving tegen fraude zorgt voor meer fraude

Fraude en integriteitschendingen zijn een terugkerend fenomeen in het hoger onderwijs. Als het mis gaat, zoals bij de Hogeschool Stenden waar vorige maand door NRC diplomafraude werd aangekaart, dan denken we vaak in termen van goed en fout en worden er maatregelen tegen fraude getroffen. Je zou denken dat dit leidt tot een afname van fraude. Het tegendeel is het geval. Uit mijn onderzoek en studies van collega’s van de Vrije Universiteit Amsterdam blijkt dat nieuw anti-fraudebeleid voor een toenemende kans op fraude zorgt. Het blijkt dat meer maatregelen juist meer mogelijkheden bieden om deze regeling te overtreden.

Het diplomaschandaal bij de Hogeschool Inholland was de eerste grote diplomafraude in het hoger onderwijs die in 2010 leidde tot ophef in het publieke debat. Naar aanleiding hiervan wordt de waarde van diploma’s nu vaker gecontroleerd door de Onderwijsinspectie, de NVAO Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie. en door de examencommissies van de hogescholen. In het geval van Hogeschool Stenden wijst het erop dat de examencommissies aan de alarmbel trokken, terwijl het bestuur van de school de kritiek naast zich neer legde en inzette op uitbreiding van het onderwijsaanbod. Hiermee werden de nieuwe maatregelen ontweken. Het intensiveren van de (fraude)controles door de examencommissies met het oogmerk misstanden en fraude voorkomen blijkt derhalve niet doeltreffend.

Oorzaken van diplomafraude

Als we de uitkomsten van historisch, bestuurskundig en bedrijfskundig onderzoek combineren, dan blijkt dat het zogenaamde New Public Management (NPM) NPM is geen coherente theorie maar een set van ideeën en principes hoe een organisatie te besturen en organiseren die afkomstig zijn uit het bedrijfsleven. In de kern behelst NPM een set bedrijfsmatige waarden en methoden die vanaf de jaren tachtig worden geïntegreerd in het openbaar bestuur en in het hoger onderwijs. een belangrijke oorzaak is voor het ontstaan van debatten over risico’s, misstanden en corruptieschandalen in het openbaar bestuur en het hoger onderwijs. NPM is een bestuurlijke praktijk die in de jaren ’80 marktgerichte hervormingen inspireerde in het hoger onderwijs. Bedrijfsmatige waarden zoals efficiency, winstgevendheid en resultaatgerichtheid werden toonaangevend in het beleid. De kernwaarden van het hoger onderwijs – rechtmatigheid, gelijke behandeling, zorgvuldigheid en deskundigheid – komen door deze nieuwe NPM-waarden onder druk te staan.

Risico’s op misstanden

Onderwijsbestuur is balanceren tussen verschillende bestuurlijke waarden. Aan de ene kant is efficiency belangrijk, maar aan de andere kant willen we ook dat onderwijs zorgvuldig wordt georganiseerd. Als bedrijfsmatige NPM-waarden te dominant worden ten opzichte van de kernwaarden van het -hoger onderwijs, ontstaan er risico’s op misstanden zoals bij Inholland in 2010. Bij NPM voert het behalen van resultaten de boventoon en niet een zorgvuldig proces. We zien dit terug bij Inholland. Bij de hogeschool werd het toekennen van diploma’s aan langstuderende studenten het hoofddoel, ten koste van een zorgvuldig en rechtmatig afstudeertraject. Uiteindelijk resulteerde dit in diplomafraude.

Belangrijk om in ogenschouw te nemen, is dat de spanningen die zijn veroorzaakt door de opmars van NPM ook na Inholland nog een rol spelen in het hoger onderwijs. Mede naar aanleiding van het Inholland-schandaal is de regeldruk in het hoger onderwijs toegenomen. De prestatieafspraken uit 2012 zijn hiervan een concreet voorbeeld. Naar aanleiding van de prestatieafspraken werd een deel van de bekostiging van het hoger onderwijs op basis van prestatie-indicatoren georganiseerd. Daarmee blijven NPM-waarden dominant. De nadruk ligt bij NPM immers sterk op prestaties (wat kan worden gemeten), in tegenstelling tot het proces (dat lastig te meten is). Zo bezien blijft NPM een toonaangevende rol spelen in de organisatie van het hoger onderwijs.

Het invoeren van de prestatieafspraken laat zien dat er ook na Inholland niet fundamenteel werd nagedacht over de risico’s op misstanden die gepaard gaan met NPM. De nieuwe afspraken waren geen breuk met het NPM. Daar komt bij dat er naar aanleiding van het Inholland-schandaal wel nieuwe maatregelen werden geïmplementeerd, maar deze regelgeving was vooral gericht op het bestrijden van symptomen. Denk aan het vaker controleren van diploma’s. Het wijst erop dat juist deze maatregel door de Hogeschool Stenden werd ontweken. Je kunt dus wel nieuwe afspraken maken en maatregelen implementeren, maar als er niet wordt gekeken naar de fundamentele oorzaken van misstanden in het hoger onderwijs kun je uiteindelijk hetzelfde verwachten.

Onderzoek naar fraude- en corruptieschandalen

Bij de analyse van fraude- of bijvoorbeeld corruptieschandalen is het belangrijk de bestuurlijke waarden en spanningen die een rol spelen te identificeren. Zo wordt duidelijk dat de kernwaarden van het hoger onderwijs een prominentere plaats moeten krijgen bij het vormgeven van goed bestuur. De waarden die een hogeschool als Stenden in haar beleid wil integreren moeten helder zijn.

Daarnaast laat historisch onderzoek zien dat corruptie door de tijd heen verandert en zich telkens op nieuwe manieren manifesteert. Dit corrigeert ons beeld dat met het invoeren van nieuwe anti-corruptiemaatregelen, corruptie definitief kan worden ingedamd. Dit is niet zo want we zien dat het implementeren van meer anti-corruptieregelgeving gepaard gaat met een toename van corruptie. Juist daarom is het belangrijk een fundamenteler debat te voeren over goed bestuur in het hoger onderwijs.