Raad van State betwijfelt de effectiviteit van kwaliteitsafspraken

Onlangs heeft de minister een uitvoeringsbesluit kwaliteitsbekostiging naar de Kamer gestuurd. Daarin staat wat de voorwaarden zijn om in aanmerking te komen voor de kwaliteitsbekostiging die vrijkomt door de afschaffing van de basisbeurs. De Raad van State heeft advies uitgegeven over deze maatregel en is kritisch. De RvS hecht veel waarde aan de lumpsumbekostiging zoals die gebruikelijk is in het hoger onderwijs en vraagt zich af of de kwaliteitsbekostiging die voor 96% bestaat uit het bekostigen op basis van plannen van OCW voldoende ruimte geeft om te sturen op kwaliteit.

De kwaliteitsbekostiging bestaat uit twee stadia. De eerste is in 2021, dan bepaalt de minister op basis van plannen van de hogescholen en universiteiten of een instelling in aanmerking komt voor kwaliteitsbekostiging. In 2024 wordt door de NVAO vastgesteld of deze plannen zijn behaald. Voor de planbekostiging ontvangt de instelling 96% van de kwaliteitsbekostiging, de overige 4% wordt in 2024 uitgekeerd, als blijkt dat de doelen behaald zijn. Wanneer in 2024 de plannen niet zijn gerealiseerd, wordt die overige 4% ook niet uitgekeerd.

Bovendien is er nog een verzachtende omstandigheid voor instellingen. Omdat het bereiken van een doel van verschillende factoren afhankelijk kan zijn, waaronder factoren die een instelling niet altijd kan beïnvloeden, is ook afgesproken en wettelijk vastgelegd dat de nadruk ligt op de beschreven voornemens van de instelling om kwaliteit in het vooruitzicht te stellen en te realiseren. Bij de beoordeling wordt gekeken of een instelling zijn voornemen heeft gerealiseerd, niet of zij haar doelen heeft gehaald.

Hoeveel sturing is er eigenlijk mogelijk?

Slechts 4% van de kwaliteitsbekostiging wordt toegekend op basis van gerealiseerde plannen. Daarmee is volgens de RvS de sturingsmogelijkheid van OCW beperkt. “Hoe verhoudt het onderscheid tussen ‘gerealiseerde voornemens’ en doelen zich tot de verwachte doelmatigheid van het besluit?” is een van de vragen. Daarnaast vraagt de RvS aan de regering: “Waarom is ervoor gekozen zo’n 96 procent van de beschikbare financiële middelen toe te kennen op basis van planbeoordeling en de overige 4 procent op basis van planrealisatie? Hoe verhoudt dit zich tot de sturingsmogelijkheden die het onderhavige besluit biedt?”

In reactie op het advies van de RvS laat de minister weten dat voor deze manier is gekozen omdat instellingen dan ook echt investeringen zullen doen. “Er is voor gekozen om het overgrote deel van de kwaliteitsbekostigingsmiddelen aan de voorkant toe te kennen. Deze gekozen verhouding bij verdeling van de middelen tussen 2021 en 2025 draagt eraan bij dat instellingen investeringen doen die daadwerkelijk kunnen bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit. Vanwege de meerjarige zekerheid zullen instellingen sneller structurele investeringen doen ten goede van de onderwijskwaliteit.”

Lumpsum zorgt voor weinig administratieve lasten

In het advies van de Raad van State wordt allereerst stilgestaan bij de voordelen van de huidige lumpsumbekostiging. “Instellingen bepalen binnen dit systeem zelf op welke wijze zij de rijksbijdrage verdelen over de verschillende faculteiten, opleidingen of afdelingen; ze hebben de ruimte zelf accenten te leggen. De meerwaarde van lumpsumbekostiging zit in deze beleids- en bestedingsruimte. Andere voordelen zijn de beperkte administratieve lasten voor zowel instellingen als het rijk en de stabiliteit van de bekostiging.”

Wel noteert de Raad van State dat met lumpsum er minder sturing nodig is. “De keerzijde van de autonome positie van instellingen is dat er van overheidswege minder inzicht is in de bestedingen en de doelmatigheid, en dat er minder mogelijkheden tot sturing zijn.”

Daarom kan een andere manier van bekostigen, zoals nu wordt voorgesteld bij de kwaliteitsafspraken een goede manier zijn om te kijken of de doelen ook daadwerkelijk worden gehaald, zo stelt de Raad van State. “Alternatieve methoden van bekostiging, zoals bijvoorbeeld prestatiebekostiging, oormerken en subsidies, hebben ten opzichte van lumpsumbekostiging het voordeel van een verdergaande mogelijkheid tot financiële verantwoording en sturing. Daarnaast kunnen deze alternatieve methoden doeltreffender zijn, omdat precies valt te evalueren of het te bereiken doel is behaald.”

Wat is de meerwaarde van deze bekostiging?

De RvS constateert dat OCW heeft gekozen voor een hybride vorm van bekostiging, namelijk het in stand houden van de huidige lumpsumbekostiging met daar bovenop een alternatieve manier van bekostigen. Bij deze hybride vorm worden vraagtekens gesteld. “De gekozen tussenvorm roept de vraag op wat de meerwaarde is van deze hybride variant ten opzichte van enerzijds lumpsumbekostiging en anderzijds afrekenen op resultaten.”

Met in achtneming van Artikel 23 van de Grondwet, de vrijheid van onderwijs wijst de Raad van State op de rechtsongelijkheid die kan ontstaan als men werkt met kwaliteitsbekostiging. “Een keerzijde daarvan is dat het rechtsonzekerheid voor instellingen met zich meebrengt, omdat de stabiliteit van de bekostiging niet gewaarborgd is. Daarbij geldt in Nederland als ondergrens artikel 23 van de Grondwet, op basis waarvan adequaat en voor onbepaalde tijd bekostigd dient te worden. Een tweede keerzijde van alternatieve bekostigingsmethoden is dat ze hogere administratieve lasten met zich brengen.”

Daarnaast staat in het advies ook de vraag of deze manier van bekostigen daadwerkelijk leidt tot een kwaliteitsimpuls. “Hoe zal deze vorm van toekenning van middelen, het toezicht daarop en de verantwoording daarover, waarbij een eindbeoordeling achterwege blijft, tot meer kwaliteit leiden en waarom zal met de gekozen variant meer kwaliteitsverbetering bereikt worden dan met basisbekostiging of afrekenen op resultaten?”

Wat doet een nieuw kabinet

De Raad van State vraagt ook of de regering ervan verzekerd is dat de tijdelijkheid van de kwaliteitsbekostiging niet zal leiden tot terughoudendheid bij instellingen om structureel te investeren in kwaliteit. Een nieuw kabinet zal namelijk beslissen of na 2024 deze manier van kwaliteitsbekostiging wordt voortgezet.

Een ander punt dat aangesneden wordt door de Raad van State gaat over de commissie-Van Rijn. Die komt deze maand met een advies over een nieuwe manier van bekostiging van het hoger onderwijs. De RvS vraagt aan de minister hoe dit advies valt te plaatsen in de discussie over kwaliteitsbekostiging.

In reactie op dit advies van de Raad van State stelt de minister dat de Commissie- Van Rijn niet raakt aan de kwaliteitsafspraken. De opdracht aan Van Rijn is om de knelpunten op te lossen bij bèta-technisch onderwijs, om daarnaast ook te kijken naar de toegankelijkheid, de financiële prikkels ten aanzien van studentenaantallen en ook om te kijken naar de onderzoeksbekostiging op universiteiten in relatie tot de onderzoeksinspanningen, wetenschappelijke kwaliteit en impact. Ook zou Van Rijn kijken naar de bekostiging van praktijkgericht onderzoek in het hbo.