Nieuw kabinet heeft menukaart aan bekostigingsmodellen voor hoger onderwijs
De huidige bekostiging van hoger-onderwijsinstellingen is voornamelijk gebaseerd op studentenaantallen. Een terugkerend discussiepunt is de te hoge variabiliteit in die bekostiging: het macrobudget beweegt te veel mee met studentenaantallen, wat te veel onzekerheid creëert voor de bedrijfsvoering.
In een uitgebreide analyse heeft demissionair minister Dijkgraaf gereageerd op twee specifieke moties over de bekostigingssystematiek. De eerste motie, ingediend door de VVD en het CDA, vraagt om een analyse van de voor- en nadelen van verschillende bekostigingsvormen. De tweede motie, afkomstig van de SP, betreft een opdracht om de relatie te onderzoeken tussen de huidige bekostigingswijze en de toename van het aantal buitenlandse studenten.
In theorie is er een prikkel voor het werven van meer internationale studenten
Samen met de SP wilde een Kamermeerderheid weten of het bekostigingsmodel instellingen een financiële prikkel geeft om meer internationale studenten te werven. Dat is inderdaad het geval, zegt de minister, hoewel hij de nodige wetenschappelijke distantie betracht. “Zo leidt de bekostigingssystematiek tot extra financiële middelen voor instellingen die groeien. Een voordeel zou kunnen zijn dat de marginale opbrengsten van één extra student groter zijn dan de marginale kosten, zoals uit onderzoek van PwC Strategy naar voren komt. In theorie is dit een prikkel op het werven van zoveel mogelijk studenten”, schrijft hij.
Ingaand op de motie van de VVD en het CDA benadrukt de minister dat aanpassingen in de bekostiging sommige uitdagingen kunnen aanpakken, maar niet alle problemen zullen oplossen. De huidige bekostigingswijze wordt beschouwd als een balans tussen toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid. Volgens de minister is dit systeem het resultaat van zorgvuldige afwegingen en aanpassingen over de jaren heen. Zijn ambtenaren adviseren om niet eenzijdig voor één bekostigingssystematiek te kiezen, maar elementen uit verschillende modellen te combineren.
Onevenredige verdeling van middelen
De minister zet vervolgens de verschillende mogelijke modellen voor de toekomst uiteen en noemt de voor- en nadelen. Zo wordt regiobekostiging gezien als een vorm van missiebekostiging die zich richt op de rol van onderwijsinstellingen in hun regio. Het voegt een regionale component toe aan de bekostiging om rekening te houden met regionale verschillen. Dit kan leiden tot verbeterde samenwerking tussen hogescholen, universiteiten, mbo-instellingen en regionale bedrijven, en helpt tegen de verschraling van voorzieningen in bepaalde regio’s. Het kan echter ook ondoelmatig opleidingsaanbod in stand houden en zorgen voor een onevenredige verdeling van middelen tussen regio’s, aldus Dijkgraaf.
Ook is het mogelijk om te kiezen voor studiepuntbekostiging, een model waarbij instellingen financiering ontvangen op basis van het aantal door studenten behaalde studiepunten. Dit model is gebaseerd op het concept van flexibel onderwijs en stelt studenten in staat om zich in te schrijven voor delen van opleidingen. Nadelen zijn onder meer dat studiepuntbekostiging tot langere studieduur kan leiden; dat blijkt uit ervaringen hiermee in België. Daarnaast deze vorm van bekostiging aanzienlijke administratieve lasten voor studenten, instellingen en DUO met zich meebrengen.
Meer keuzevrijheid voor de student
Vraagfinanciering houdt in dat de overheid een budget in de vorm van geld of leerrechten aan burgers overdraagt. Studenten gebruiken dit budget om zelf een onderwijsaanbieder te kiezen. Dit model bevordert de keuzevrijheid van studenten en kan de kwaliteit van onderwijs beïnvloeden. Het levert echter ook mogelijke nadelen op: een verminderde aansluiting tussen het aanbod van afgestudeerden en de vraag vanuit de arbeidsmarkt, en minder stabiliteit in de bekostiging voor onderwijs en onderzoek.
Met missiebekostiging (of profielbekostiging) hangt de bekostiging af van de doelstellingen die een instelling wil realiseren. Over die doelstelling moet overeenstemming worden bereikt met de overheid. Dit bekostigingsmodel biedt instellingen de ruimte om eigen accenten te leggen in hun onderwijs- en onderzoeksactiviteiten. Het kan echter complexiteit toevoegen door de noodzaak van overeenstemming tussen de overheid en instellingen over deze doelstellingen. Zo adviseerde de commissie-Veerman in 2010 universiteiten en hogescholen scherpe keuzes te maken over het type instelling dat zij willen zijn en welke doelgroep zij willen bedienen. De overheid zou deze profilering moeten stimuleren en belonen door missiegebonden financiering, schrijft Dijkgraaf.
Meer studenten dwingen voor het hbo te kiezen
Het meest in het oog springende model is capaciteitsbekostiging. Koepelorganisatie UNL bepleit dit model in de toekomstvisie die afgelopen zomer werd gepubliceerd. Het zou er onder andere toe moeten leiden dat meer studenten voor het hbo kiezen omdat er maar beperkte ruimte is in het wo. Capaciteitsbekostiging in het hoger onderwijs is een financieringsvorm waarbij de overheid het aantal publiek bekostigde studieplaatsen of diploma’s reguleert. Een speciaal capaciteitsorgaan zal de overheid daarin adviseren.
Dit model bepaalt vooraf de gewenste omvang van de studentenpopulatie voor een bepaalde periode, meestal enkele jaren. Deze vorm van bekostiging wordt al internationaal breed toegepast, bijvoorbeeld in Scandinavische landen en Ierland, en wordt in Nederland gebruikt voor bepaalde gespecialiseerde opleidingen zoals geneeskunde en tandheelkunde.
Het primaire doel van capaciteitsbekostiging is volgens de minister om de instroom in het hoger onderwijs te reguleren, de groei van opleidingen die niet bijdragen aan maatschappelijke doelen tegen te gaan en de aansluiting tussen het aanbod van hoger opgeleiden en de vraag vanuit de arbeidsmarkt te verbeteren. Het biedt financiële stabiliteit en maakt het mogelijk om meer rekening te houden met arbeidsmarktoverwegingen door sturing van studenten over opleidingen, somt hij de voordelen op.
Zet toegankelijkheid en kansengelijkheid onder druk
Capaciteitsbekostiging kent echter ook nadelen. Zo kan het de toegankelijkheid van het onderwijs beperken en kansenongelijkheid creëren door de noodzaak van selectie; er komt immers een plafond komt op het aantal studenten per opleiding. Dit kan ertoe leiden dat Nederlandse studenten niet altijd de opleiding van hun keuze kunnen volgen omdat schaarse opleidingsplaatsen worden vergeven aan studenten uit andere EU-lidstaten, die dezelfde rechten hebben.
Capaciteitsbekostiging beïnvloedt daarnaast de financiering van onderzoek, met name wanneer de capaciteit van sectoren met personeelstekorten (zoals medische of technische velden) wordt uitgebreid ten koste van andere sectoren. Hierdoor verschuiven onderzoeksmiddelen naar deze domeinen, wat een grotere onderzoeksimpact en talentontwikkeling in deze gebieden kan bevorderen, maar ten koste gaat van domeinen zonder arbeidsmarkttekorten, zoals de sociale- en geesteswetenschappen.
Keuzevrijheid beperken
De adviezen van een capaciteitsorgaan, vooral als deze adviezen financiële gevolgen hebben voor instellingen, zullen makkelijk onderwerp van discussie worden, denkt Dijkgraaf.
Aan het slot van de brief zegt de minister dat het aan een nieuwe regering is om hier keuzes in te maken. “Deze varianten kunnen worden gezien als systeemveranderingen maar ook als palet omdat in de praktijk niet sprake zal zijn van één perspectief. Elementen van deze varianten zouden door een nieuw kabinet kunnen worden onderzocht op effectiviteit en, bij een positieve toets, ingebed kunnen worden in de ho-bekostiging.”
