Grondwet lastig voor Zijlstra
In een brief aan de Tweede Kamer gaat de staatssecretarisuitvoerig in op de constitutionele zorgen en bezwaren uitreformatorische kring. Een weerspannige SGP zou immers ‘eindeoefening’ zijn voor zijn plannen in de Eerste Kamer.
Marionet van Hero?
En in de Tweede Kamer zou dit hem tot de marionet vanHero Brinkman maken, nu de PVV niet meer kan zorgen voor eenafdoende meerderheid voor de gedoogcoalitie. Zijlstra zet daaromuiteen, dat alles wat hij doet via de WHW en uitvoeringsbesluitendaarvan uiteindelijk gegrondvest is in artikel 23 GW.
Meest pikant is de erkenning, dat OCW aan de bijzondere grondenwaarop ‘maatwerk’ kan worden gegeven binnen de bekostiging eentoevoeging heeft aangebracht, een financieringsmotief dat er eerderniet in zat. “Bij de vormgeving van dat maatwerk wordt inartikel 4.11 vereist dat er een relatie is tot “kwaliteit,kwetsbare opleidingen of bijzondere voorzieningen”. Ik heb daar inhet ontwerpbesluit om beleidsmatige redenen ‘profilering’ aantoegevoegd.” Zouden de fijnproevers een dergelijke subjectiviteitdaarin accepteren?
Is ‘ambitieus’ subjectief?
Dat OCW beducht is hiervoor blijkt uit het volgende antwoord,expliciet aan de SGP. “De leden van de SGP-fractie zijn beduchtvoor willekeur, nu het criterium ‘ambitieus’ subjectief is. Is hetaan de overheid om een oordeel te vellen over ambitieniveaus, zovragen deze leden.”
“Ik vind dat het aan de instellingen is om hun ambitie teconcretiseren en ik vind inderdaad dat het aan de overheid is omambitieuze plannen die ook nog worden waargemaakt, financieel tebelonen. Van de overheid wordt verwacht dat zij ervoor zorgt dathet (hoger) onderwijs op een hoog niveau staat. De overheid kanzich dan niet onttrekken aan een oordeel over de inspanningen vaninstellingen om dat hoge niveau te bereiken.”
“Het beoordelingsproces moet daarbij zodanig worden ingerichtdat subjectiviteit en willekeur worden tegengegaan. Dat heb ik naarmijn overtuiging gedaan. De advisering door de reviewcommissie aande hand van het door mij vastgestelde beoordelingskader voorkomtwillekeur. Dat is een belangrijke waarborgfunctie van dezeadviescommissie.”
“Er is geen sprake van één subjectief oordeel – het gaat er nietom wat deze bewindspersoon persoonlijk vindt – maar van het gewogenoordeel van diverse deskundige adviseurs. Bij de advisering zal erdus sprake zijn van intersubjectiviteit. Het beoordelingskader zelfzal als bijlage bij een ministeriële regeling (wijziging van deRegeling financiën hoger onderwijs) worden vastgesteld en zal opdie manier een bindend karakter hebben.”
Eisen van deugdelijkheid
Het brede betoog van OCW over de correcte verhouding van ‘VanVught’ en de prestatieafspraken met de vrijheid van onderwijs,zoals in de Grondwet vastgelegd, leest u hier.
“Voor het verzorgen van hoger onderwijs (daaronder ook begrepende ontwerp- en ontwikkelactiviteiten en het praktijkgerichtonderzoek in het hoger beroepsonderwijs) en voor het verrichten vanwetenschappelijk onderzoek door universiteiten maken deinstellingen voor hoger onderwijs aanspraak op bekostiging. Debekostiging betreft uitsluitend opleidingen waaraan accreditatie isverleend of die de toets nieuwe opleiding met positief gevolghebben ondergaan.
Dit is geregeld in artikel 1.9, eerste lid, van de Wet op hethoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). Tegenover deaanspraak op bekostiging moeten dus onderzoeks- ofonderwijsactiviteiten staan. Aan die activiteiten mogen vanoverheidswege eisen worden gesteld. Dergelijke eisen(‘deugdelijkheidseisen’) moeten op het niveau van de wet in formelezin worden vastgesteld. Dergelijke wettelijke eisen mogen niet devrijheid van richting van het bijzonder onderwijs belemmeren.Volgens de hoogleraren Mentink en Vermeulen moet derichtingsvrijheid worden beschouwd als een materiële ondergrens vanhet overheidshandelen. Regeling op het juiste niveau en hetrespecteren van de richtingsvrijheid zijn in casu de relevantenoties die voortvloeien uit artikel 23 van de Grondwet.
De WHW is voor het hoger onderwijs de wettelijke regeling waaropartikel 23 doelt. Omdat sommige ‘deugdelijkheidseisen’gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften behoeven, kennen diverseartikelen in de WHW delegatiebepalingen. Veeluitvoeringsvoorschriften worden bij of krachtens algemene maatregelvan bestuur (AMvB) vastgesteld.
Dat geldt ook voor de bekostiging. In artikel 2.5, eerste lid,van de WHW is bepaald dat de rijksbijdrage waarop debekostigingsaanspraak betrekking heeft, wordt berekend op degrondslag van een algemene berekeningswijze. Door dit voorschriftwordt het objectieve karakter van deze berekeningswijze verankerd:gelijke gevallen worden gelijk behandeld. Dit zijn de bewoordingenvan de memorie van toelichting bij de oorspronkelijke WHW.3 Inartikel 2.6, eerste lid, is bepaald dat deze algemeneberekeningswijze bij of krachtens AMvB wordt vastgesteld. In datartikellid is voorts bepaald dat de algemene berekeningswijze vooralle instellingen of voor groepen van instellingen gelijkelijkgeldende maatstaven bevat die betrekking hebben op de aard enomvang van de werkzaamheden en op de uitvoering daarvan.
Artikel 2.6, derde lid, voegt daar voor de hogeronderwijsinstellingen nog aan toe dat de maatstaven in elk gevalbetrekking hebben op het aantal studenten en op destudieresultaten. De maatstaven kunnen verschillen per opleiding ofgroepen van opleidingen. De artikelen 2.5 en 2.6 van de WHW vormengezamenlijk het kader voor de uitvoeringsvoorschriften op hetterrein van bekostiging, dus het financiële deel van hetUitvoeringsbesluit WHW 2008 (UWHW 2008). Dat besluit behelst ooknog andere uitvoeringsvoorschriften. Ook de hoogte van hetwettelijk collegegeld wordt bijvoorbeeld in dit besluit geregeld.De financiële voorschriften in het UWHW 2008 zijn divers en vaaktechnisch van aard. Concrete bedragen en percentages zijn over hetalgemeen in de Regeling financiën hoger onderwijs te vinden.
Uit het hiervoor beschreven juridisch kader vloeit voort datalle voorschriften aan de volgende (grond)wettelijke eisen moetenvoldoen: zij mogen de vrijheid van richting niet belemmeren en ermoet – uit het oogpunt van rechtsgelijkheid – sprake zijn van eenalgemene berekeningswijze van de bekostigingsaanspraak.
De te hanteren maatstaven moeten in ieder geval betrekkinghebben op studentenaantallen en studieresultaten, maar kunnen ookbetrekking hebben op andere (uitvoerings)aspecten van de tebekostigen activiteiten. In het ontwerpbesluit dat nu voorligt,wordt naar mijn overtuiging aan alle hiervoor bedoelde(grond)wettelijke vereisten voldaan. Ik zal dat toelichten. Het isevident dat de vrijheid van richting niet in het geding is. Deautonomie van de instellingen wordt zelfs in de meest brede zin vanhet woord gerespecteerd. De financiële aanspraak wordt gebaseerd opde plannen van de instellingen zelf. De nieuwe bekostigingsregelshebben betrekking op alle instellingen en gelden voor alleinstellingen op dezelfde manier.
De nieuwe regels vormen een uitwerking van de sinds jaar en daggeldende ‘onderwijsopslag’ (artikel 4.11 van het UWHW 2008). Deonderwijsopslag biedt – naast de bekostiging volgens vasteparameters als studentenaantallen, inschrijvingen en graden -ruimte voor ‘maatwerk’. Bij de vormgeving van dat maatwerk wordt inartikel 4.11 vereist dat er een relatie is tot “kwaliteit,kwetsbare opleidingen of bijzondere voorzieningen”. Ik heb daar inhet ontwerpbesluit om beleidsmatige redenen ‘profilering’ aantoegevoegd. Op basis van de huidige grondslag zijn de afgelopenjaren meerjarig bedragen toegekend vanwege bestuurlijke afsprakenbijvoorbeeld over de ontwikkeling van kennisbases en kennistoetsenvoor taal en rekenen bij de lerarenopleidingen voor het primair envoortgezet onderwijs en de uitvoering van sectorplannen voorgeesteswetenschappen of natuur- en scheikunde.
Voorts maakt het ontwerpbesluit het mogelijk dat deonderwijsopslag bij ministeriële regeling (in casu de Regelingfinanciën hoger onderwijs) nader kan worden uitgewerkt. Nadereregeling kan vanuit een oogpunt van rechtsgelijkheid enrechtszekerheid wenselijk zijn. Daarnaast heb ik de onderwijsopslagin het nieuwe vijfde tot en met achtste lid van artikel 4.11 vanhet UWHW 2008 zodanig aangevuld dat de hoofdlijnen voor de’voorwaardelijke financiering’ en de verdeling van het selectievebudget vastliggen. Het gaat om de volgende nieuwe elementen: hetindienen van een betekenisvol plan is een conditio sine qua nonvoor een toekenning uit het desbetreffende, afgezonderde budget.Oftewel: geen goed plan, geen toekenning. Onder ‘goed’ moet wordenbegrepen: voldoende ambitieus, maar ook realistisch. Deze regelgeldt voor alle instellingen gelijkelijk.
Een andere bijzonderheid bij de voorwaardelijke financiering isdat een ontoereikende uitvoering van het eigen plannegatieve financiële gevolgen kan hebben voor een volgend tijdvakvan vier jaar. Ook die – alleszins redelijke – regel geldt vooralle instellingen gelijkelijk.
Tenslotte wordt mogelijk gemaakt dat uitsluitend de beste(profilerings)plannen worden gehonoreerd. Het systeem van devoorwaardelijke financiering en het selectieve budget betreftslechts een bescheiden deel van het onderwijsbudget (7%), een deeldat is opgebouwd uit extra geld uit het huidige en vorigeregeerakkoord. Door dat extra bedrag, dat expliciet tot doel heeftde onderwijskwaliteit te verbeteren, wordt bereikt dat begrippenals ‘kwaliteit’ en ‘profilering’ concrete betekenis krijgen. Datbeschouw ik als winst.
Door de introductie van deze meer toegesneden manier vanbekostigen wordt volgens mij dan ook volledig recht gedaan aanartikel 23, eerste lid, van de Grondwet, waarin staat dat “hetonderwijs (..) een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering(is)”. “Aanhoudende zorg” impliceert dat er – zeker in een tijdwaarin hoge eisen gesteld moeten worden aan de kwaliteit van hethoger onderwijs – ruimte moet zijn voor aanpassing envernieuwing.”
UPDATE:
Voor OCW is de ontdekking van Leo Kouwenhoven en zijn teamaanleiding de Delftse wetenschappers uit te nodigen in hetTorentje. “Deze ontdekking is een mooi voorbeeld vanfundamentele nanowetenschap met mogelijk grote toepassingen in deinformatietechnologie,” laten Zijlstra en Van Bijsterveldt weten ineen eerste reactie.
