40 punten over studievoorschot
Algemeen
1. Minister Bussemaker stelt dat niet veranderen geen optie is, omdat er dan een miljard euro in het beursstelsel blijft zitten voor levensonderhoud en fun-leningen en niet naar onderwijs gaat. Of dat klopt? Zeker is dat ook zonder leenstelsel in onderwijs kan worden geïnvesteerd. Alternatieven bieden kansen voor de creatieve minister die zij zegt te zijn. Zij noemt er zelf ook een aantal.
2. Het onzekere nut en zinnigheid van de opbrengstbesteding wordt steeds een investering genoemd. Feitelijk is het verder vooruitgeschoven achterstallig onderhoud. Op zijn best kwaliteitsreparatie.
3. Al dan niet vermeende zwaktes van het basisbeursstelsel zijn door de minister gebruikt om het leenstelsel te verdedigen. Waarom het geen alternatief is om die te herstellen, bleef onduidelijk. Haar vergelijking tussen het verzet tegen de basisbeurs van Deetman en Bussemakers leenstelsel is incorrect. De verschillen zijn groot, bijvoorbeeld tussen een relatief kleine lening die in een gift wordt omgezet bij studiesucces en een grote rentedragende lening die na 35 jaar misschien is afgelost of kwijtgescholden.
4. Even opmerkelijk als zorgelijk waren de verwachtingen, hoop, geloof, prognoses, voorspellingen, aannames, afwachten hoe het loopt, vaste overtuigingen en persoonlijke indrukken als maat der dingen (en bijbehorende zorgloosheid) over financiële gevolgen voor studenten en hun families enerzijds en de toegankelijkheid van hoger onderwijs anderzijds. Ook ‘onderzoeken’ die de minister aanvoert, drijven op aannames. Er is tegenbewijs in ander onderwijsonderzoek. Evidence based policy? In de VS worden loan schemes met kunst en vliegwerk in de lucht gehouden. Onvergelijkbaar is Engeland evenmin; dat ziet nu een default van 45%. Verschillen in opzet zijn niet fundamenteel; lenen is lenen; geld is geld.
5. De gemiddelde schuldenlast is nu ca. € 15.000. De minister denkt op basis van aannames dat daar gemiddeld € 6.000 bijkomt: € 21.000 totaal. Dit zijn gemiddelden, aannames en dus problematisch. Veel studenten kunnen minimaliseren of hoeven niet te lenen, al of niet met creatieve studievertraging. De gemiddelden kunnen veel hoger komen te liggen; topschattingen reiken tot € 60.000 – 80.000. De grote problemen zitten boven het gemiddelde, maar die negeerde de minister.
6. Ter zake van de economische gevolgen van ‘leven lang lenen’, riposteert de minister unverfroren: “lenen is normaal, het hoort er gewoon bij; en het hoeft niet”. Dubieuze onderwijspolitiek, schadelijk voor de academische vrijheid van studenten èn, op verschillende manieren, voor de toegankelijkheid. Gaat een groot deel van die groep twee of meer keer modaal verdienen, niet eerder uitvallen, ‘makkelijker’ studies kiezen, of minder betalende banen vervullen? Of onderling een partnerschap aan?
7. Met de ervaringen van de bijna structurele wereldwijde schuldencrises ook onverantwoorde economische politiek. Er wordt als het ware op verschillende speeltafels tegelijk gegokt met de Nederlandse kenniseconomie en leert het jonge mensen een afschuwelijke mentaliteit aan.
8. Jong geleend, oud gedaan … en of we (moeten) terugbetalen zien we wel. Een maatschappelijk en micro- en macro-economisch onverantwoordelijk ethos dat duur kan komen te staan. Dat de overheid een dergelijke burgermentaliteit aanleert, is bovendien beangstigend voor spaarzame burgers.
Opbrengst
9. Mooi dat D66 eist dat de leenopbrengst wordt teruggeploegd in hoger onderwijs en toegang ertoe wordt geborgd. Dat die partij de studiefinanciering van 3 naar 2 miljard wil brengen en onderwijs van 4 naar 5 is nog te begrijpen, maar dit alles is gebaseerd op hoop en aannames.
10. De financiële opbrengst van het leenstelsel ter bekostiging van de instellingen is ongewis. Het was een miljard, werd maximaal een miljard, kan 620 miljoen worden, volgens Science Guide zelfs 400 miljoen, en mijn inschatting is dat bij een combinatie van wat tegenvallers en realisatie van aannames waar ik al vraagtekens bij heb gezet, de “investering” ook slechts 200-250 miljoen kan zijn (zie over kosten ook nummertje 19). De minister zegt dat zij daarvan niet uitgaat, of onderzoeken dat niet staven, of een onrealistisch scenario is, of dat zij niet ingaat op als-dan-vragen. Haar vertrouwen is ongefundeerd.
11. De studieschuldenberg groeit al snel tot boven 50 miljard. Alleen van hen die moesten lenen en niet van hen met ouders die de studie betaalden of bijwerkten. De regering vindt studieschuld van een andere soort dan consumptief krediet of hypotheek. Maar het blijft een geldschuld en de return on investment is onzeker. De kranten staan er vol van: in een schuldeneconomie leent men minder, betaalt men eerst af, en investeert en consumeert men minder (en mede daarom wordt dat beloofde miljard voor universiteiten en hogescholen niet gehaald).
12. Er ligt een ongedekte cheque van 200 miljoen. De zogenaamde voorfinanciering uit de algemene reserve van de instelling (gespaarde rijksbijdrage) is niet geborgd. Zij beloofden samen 200 miljoen.
Deze denivellering van instellingen is risicovol voor de gemiddeld hoge kwaliteit en de internationale roem van het Nederlands bestel. Daling op ranglijsten is ook te voorzien vanwege andere weegfactoren.
Het voorfinancieringsfeest gaat echter niet door als de liquiditeits- en solvabiliteitspositie van de individuele instelling onvoldoende is. Evidente rechtsongelijkheid van studenten die nu gaan lenen. De CU wilde daarom weten hoeveel elke instelling voorfinanciert, maar motie Schouten (TK 34 035, nr. 42) werd verworpen. De minister monitort slechts macro. Maar dan nog: de minister heeft geen enkele bevoegdheid iets te doen als een instelling verzaakt. En dat gaat gebeuren. Bovendien is die voorinvestering geen cadeau. Instellingen zullen hun reserves zo snel mogelijk weer aanvullen … uit de opbrengst van studieleningen. Daartegen helpt geen medezeggenschap.
Meer schulden, minder studenten
13. “De universiteiten zijn voor”. Het is onjuist. VSNU en colleges van bestuur zijn voor. Universiteiten zijn – net als hogescholen – in overgrote meerderheid tegen. Ook daarbuiten is geen draagvlak als voor- en nadelen eerlijk naast elkaar staan. Vermindering van het aantal studenten is het verborgen beleid, in ieder geval van universiteiten. En meer (zelf-)selectie. Het verdeelmodel verschaft universiteiten dan meer rijksbijdrage per student en daar is het bestuurders om te doen. Zij vergissen zich ook; dit ‘voordeeltje’ zal worden afgeroomd bij de vaststelling van macrobudgetten door volgende regeringen.
14. Op de koop toe neemt de minister de 2.700 studenten die, geëxtrapoleerd, zeggen niet te gaan studeren door toename van de studieschuld. Dat is bij gemiddelde studieduur één flinke instelling. Als dit ietsje tegenvalt, kunnen er twee sluiten. Het ware netto-effect is trouwens nooit vast te stellen.
Behalve minder studenten, zullen er minder omzwaaien en meer uitvallen wegens te hoog oplopende studieschuld. Daar is geen instellingsbeleid tegen opgewassen. Maar wat moet Nederland met al die uitgevallen havisten en vwo-ers? En die mbo-ers die vaak meer kunnen dan zijzelf denken? En wat moeten zij met zichzelf? Dit is even evidente als ernstige vernietiging van wat oneerbiedig menselijk kapitaal heet en de regering zo belangrijk zegt te vinden.
Niet bewuster studiekeuze; wel eerder keuze voor niet
15. Belangrijk argument van de minister is dat studenten bewuster (juister) zullen kiezen. Klinkt goed; is onjuist. Uit onderwijskundig onderzoek blijkt dat de meeste studenten nu al goed kiezen en dat keuze en studiesucces afhangen van een baaierd aan juist niet-financiële factoren. Daarbij geldt dat gevoel, intuïtie, een belangrijke rol moet spelen. Immers geldt altijd dat studenten kiezen op basis van een fictief beroepsbeeld. Daarom is de oriënterende, selecterende en verwijzende propedeuse bedacht. Die functies zijn belangrijker en werkzamer dan ooit, maar gaan door financiële componenten verloren. Keuze voor een ‘return on investment on loans’ die op het keuzemoment hoog lijkt, blijkt vaak verkeerd: financieel en inhoudelijk. Studiekeus op basis van financiële afweging is individueel en maatschappelijk suboptimaal. Op gefrustreerde hoger opgeleiden in het verkeerde vak en met hoge studieschulden die daarna hun ‘leiderschap’ tentoonspreiden, zit niemand te wachten. Een studie moet een academische zoektocht kunnen zijn en geen financiële val. Financiële verantwoordelijkheid hoort erbij; financiële kopzorg niet.
16. Impulsleningen zijn jongeren eigen, maar gevaarlijk. Studiekeuzes horen juist op impulsen te zijn gebaseerd. Anders loopt het erg mis. De invloed van rendementsgoeroes en de sterk opkomende studiekeuzeloopbaanadviesindustrie, is al groot. Financiële drivers zou de overheid moeten dempen.
17. Omzwaaiers worden eerder uitvallers omdat de leenlast te hoog wordt. Studenten die zouden moeten switchen stellen dat uit of af tot het te laat is. Minder zelfbewuste en zichzelf onderschattende jonge mensen kiezen eerder voor niet-studeren of uitvallen omdat zij hun studieschuld te hard zien oplopen. Weggegooid talent èn geld voor student en samenleving. Overheden zijn zelf al sterk in verkwisting en verkeerde keuzes, maar moet daarmee eens ophouden.
18. De minister spreekt haar eigen stelling tegen dat er weinig verandert en studenten zich niet laten weerhouden door het geringe verschil tussen 15.000 en 21.000 gemiddelde studieschuld. Volgens haar zullen niet minder studenten gaan studeren (behalve die 2700 per jaar, tijdelijk wat meer en later juist minder). Kennelijk denkt zij dat het verschil tussen bewuste en lukrake keuze in een verschil van 6.000 zit? Wie gelooft dit? Uit onderwijsonderzoek volgt dat studenten hun studie niet bewuster zullen kiezen vanwege een leenstelsel, maar vaker voor niet studeren of eerdere uitval.
Toegankelijkheid
19. De belemmering van toegankelijkheid (weer) van vooral midden-en lagere sociale klassen door de leendrempels is evident. Interne prestatiedruk, claimcultuur, verval van studiepunten, overdoses bindende advies enz, juicht de minister ook toe. De leenstelselcoalitie, voorop het hier meest kwetsbare D66, wilde het onderwerp toegankelijkheid echter niet in debat betrekken. De ongelijkheid tussen vrijwillig leners, niet-leners en moeten-leners veroorzaakt echter serieuze denivellering.
20. Aan het stelsel kleven zeer veel invoeringslasten, transitiekosten, dubbele systeemkosten zolang iemand recht op basisbeurs heeft, en vooral structurele uitvoeringslasten en beleidsintensiveringen voor noodzakelijk randvoorwaardelijk en flankerend beleid voor ‘kwetsbare groepen’.
21. Toch is er in de ogen van de leenstelseloppositie te weinig flankerend beleid; vandaar een groot aantal amendementen voor huidige bachelorstudenten in de master, techniekstudenten, tweejarige masters, uitwonende gehandicapten, zieken, late starters, student-bestuurders, mr-leden, topsporters en schakelstudenten. De minister gaf geen krimp en ontraadde al deze amendementen die vervolgens ook slaafs werden verworpen.
22. Deze problemen schoof zij af op de profileringsfondsen van de instellingen die – als gevolg van de lumpsum bekostiging – mede worden gevuld met de opbrengst van studieleningen. Motie Mohandis (TK 34 035, nr. 43) wist zelfs de instellingen op te roepen om een nieuw kader om het profileringsfonds te bouwen (zonder dat fonds op te hogen). Een absurde oproep. Moties dienen te zijn gericht op handelen of nalaten van de regering, niet indirect op zelfstandige externe partijen. De minister liet het oordeel aan de Kamer en die liet zich de kans om dit dwaze verzoek te omarmen niet ontgaan.
23. Klaver (GL) had namens de leenstelselcoalitie een motie om de pijn van alle verworpen amendementen en moties van de opponenten palliatief te sederen: tussentijdse (!) monitoring na vier jaar (TK 34 035 nr. 45). Terwijl de minister al had beloofd dat zij doorlopend (!) monitort. Overigens zonder aan knoppen te draaien als het beeldscherm foute plaatjes laat zien. Een student mag meemonitoren (motie Van Meenen, nr. 46). Triester kon het niet. De leenstelseloppositie reageerde er niet eens meer op en ik heb mijn monitor eventjes op zwart gezet. De moties werden aangenomen.
Marketing
24. Mede op basis van ramingen en analyses van arbeidsmarktperspectieven, rentelasten en schuldenproblematiek en studiesuccesrisico, en baan(on)zekerheid: gewetensvolle en evenwichtige informatie over studieleningen zal leenangst en leenaversie alleen vergroten.
De minister kleedt de informatie die zij verstrekt natuurlijk anders in. Zij moet zoveel mogelijk uitlenen en dus studieleningen aanprijzen.
Ook de instellingen hebben er belang bij om de instroom niet te remmen en zullen risico’s wegbazuinen. Hun opleidingen zijn immers de sleutel tot glanzende carrières.
De minister en de instellingen schrijven een prijsvraag uit voor de beste reclameslogan. Inzendingen kunnen naar redactie@scienceguide.nl. De beste inzending wint een prijs.
OV-kaart en lll-voucher
25. Discussie over het alom geprezen reisproduct, al dan niet in combinatie met de (uit-)woonsituatie van studenten, zal regelmatig terugkeren. Reizen, naast wonen en levensonderhoud, zijn immers belangrijke randvoorwaarden voor goed kunnen studeren. De kosten van de OV-kaart zijn hoog, de benutting suboptimaal, de spitsproblematiek alleen in theorie oplosbaar. Er is een task-force waaraan hoge verwachtingen bestaan, maar ik schat dat de belofte van de OV-kaart binnen 5 jaar is gebroken.
26. De leeftijdsdiscriminatie bij lll-trajecten wordt niet gerepareerd (amendement op stuk nr. 35 werd verworpen). Het amendement om de vouchers waardevast te maken kon de regering hebben omdat de instellingen de rekening betalen en werd aangenomen (stuk nr. 33).
27. Het lll-krediet is vooral een fopspeen voor kwetsbare mbo-doorstromers. Nu is te verwachten dat zij vooral prooi worden van de niet-bekostigde (winstgerichte) rechtspersonen voor hoger onderwijs. Daarvan is – nog steeds – bekend dat hun kwaliteit, aanbodbreedte en stabiliteit achterblijft bij bekostigde instellingen.
Internationaal
28. Het Verdrag New York 1966 is in Nederland van toepassing. Het leenstelsel in combinatie met het collegegeldbeleid is juridisch niet in orde, wat de regering daarover ook beweert. Meer landen handelen in strijd met het Verdrag, dus dit kan eerlijk worden toegegeven. Engeland bijvoorbeeld, maar dat land wil zich ook onttrekken aan onwelgevallige arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en het Hof van Justitie. (En hoe zit het met de aanbeveling van het Europees Comité voor Sociale Rechten van de Raad van Europa over uitgeprocedeerde asielzoekers?) De beschaafde landen in Europa waaraan Nederland zich graag spiegelt, houden zich beter aan het Verdrag.
29. Daarnaast is er effect inzake aantallen, aanspraken en afdwingen van terugbetalingsverplichtingen. Of deze autonoom aanzuigend of afstotend zijn, is onklaar, maar beide soorten zijn onwenselijk.
Experimenten met kwaliteit en prestatiebekostiging
30. Toegedichte verwachtingen zoals “bewuste studiekeuze, minder uitval, betere onderwijskwaliteit” door het leenstelsel zijn onzekerheden. Studenten kiezen niet expres verkeerd en vallen niet expres uit. En daartegen bestaan betere instrumenten zoals studie(keuze)begeleiding. Het leenstelsel veroorzaakt eerder meer uitval doordat men de schuld wel hoog genoeg vindt. Waarna daarmee de kans (risico, afhankelijk van uw gezichtspunt) op kwijtschelding toeneemt.
Experimenten met prestatiebekostiging moeten inzicht geven in effecten op de onderwijskwaliteit. De regering vindt – let op de kronkel – dat in experimenteerartikel 1.7a WHW niet wordt geregeld dat met wetgeving ten aanzien waarvan een experiment met een amvb loopt, moet worden gewacht totdat de resultaten van het experiment bekend zijn. Maar de regering neemt die evaluaties wel mee (?) en stelt dat er nu slechts een juridische grondslag voor het koppelen van investeringen aan kwaliteitsbekostiging is voorgesteld (TK 34 035 nr. 18, p. 131). Ik heb eerder aangetoond dat er feitelijk noch wezenlijk verschil is tussen die kwaliteit en prestatie. Het terechte amendement van de CU om de onnodige en premature (de minister gaf dit impliciet toe) èn ongrondwettige wijziging van artikel 2.6 WHW te schrappen, is natuurlijk verworpen. De SGP verslikte zich daarentegen in de Grondwet.
31. Straks bestaat dus alleen al in het onderwijsdeel van de eerste geldstroom een moeizame vierslag:
– De normale grondwettelijk deugdelijke modelbekostiging naar gelijke maatstaven op basis van aantallen inschrijvingen en diploma’s.
– Prestatiebekostiging op grond van de prestatieakkoorden (vooral kwantiteiten; geen kwaliteit).
– Een species van prestatiebekostiging: zogenaamde kwaliteitsbekostiging op grond van de prestatie-indicatoren “in het vooruitzicht gestelde of gerealiseerde kwaliteit betreffende onderwijsdifferentiatie, onderwijsintensiteit, docentkwaliteit en studiesucces (en andere criteria), verder te regelen bij voor te hangen amvb. Dit ‘haakje’ impliceert rendement- en ritselbekostiging, inclusief strijd met de Grondwet. Extrapikant is dat dit grondwettelijk broddelwerk bij amendement van nota bene Grondwetbewaker SGP (TK 34 035, nr. 49) in de WHW belandde.
– Potjesbekostiging.
32. Eerste indrukken en de brede ISO en LSVB enquête onder medezeggenschapsraden bevestigen: prestatieafspraken werken niet. De Reviewcommissie toont pas voorzichtige twijfel, maar moet toch constateren dat het merendeel van de hogescholen op enkele indicatoren weinig voortgang boekt en dat er bij bijna de helft sprake is van verslechtering ten opzichte van de nulmeting.
33. Er ligt de aangehouden motie TK 31 288 nr. 400 van D66, om de prestatiebekostiging onmiddellijk te beëindigen, maar de minister blijft beweren dat die wèl van deze tijd is. Er is geen reden te verwachten dat deze oordelen anders uitvallen voor de wettelijk gespecificeerde prestaties met de ‘opbrengst’ van het leenstelsel. Dit is voor de student een sigaar uit eigen doos, waarbij de sigaar al is opgerookt en dus evenmin aan latere generaties kan worden geoffreerd.
34. Met een dergelijk instabiel bekostigingsmodel is geen beleid te voeren. Na het leenstelseldebat zal D66 echter motie 400 laten verstoffen of stuiten op de hoon van leenstelselcoalitiegenoten.
35 Dit alles wordt erger voor die arme instellingsbestuurders en hun ambtenaren, docenten en wetenschappers, en schaapjes van studenten. Zij gaan daarmee olieworstelen in een arena van – zoals aangetoond – verzwakte medezeggenschap vanwege de lege en onwerkbare huls van hoofdlijninstemming op de instellingsbegroting. De minister deed alsof zij dit niet snapte en dat werd haar – met hulp van plv. Kamervoorzitter Bosma – niet moeilijk gemaakt.
36. Van (door studenten) bewaakte kwaliteitsverhoging komt dus niets terecht. De onrealistische beloftes en niet te specificeren ‘prestaties’ die met het geld van (alleen lenende) studenten in het vooruitzicht zijn gesteld, zijn niet waar te maken. De nietsheid van het instemmingsrecht op de hoofdlijnen van de begroting, impliceert dat de medezeggenschap geen enkele grip kan krijgen op de besteding van middelen aan bepaalde (vermeende) typen kwaliteitverbetering. Zij die de begrotingscycli kennen, weten dat daarin vrijwel geen invloed op onderwijskwaliteit kan worden uitgeoefend.
Conglomeraat van experimenten
37. De minister wil geen ex ante evaluatie; zij had voldoende aan wat deelonderzoekjes waaraan veel mankeert. Monitoring maakt ex ante evaluatie evenmin overbodig, maar motie TK 34 035 nr. 38 werd verworpen. De minister monitort zich suf: instroom, doorstroom, uitstroom, schuldenlast en alle bijzondere groepen waarover zij alle amendementen ontraadde. Dit helpt echter nergens tegen. Het zal alleen dienen als ‘valt-wel-mee-en-komt-wel-goed-excuus’. Met feitelijk die argumentatie ontraadde de minister de motie op stuk nr. 37. Ondanks dat de waarschuwingen van alle kanten komen: er zullen al veel kalveren zijn verdronken voordat er missers op het beeldscherm van de minister verschijnen. En ook in dat geval, gaf zij aan, zal zij niets doen (motie TK 34 035 nr. 37 is verworpen). Tenzij de minister erbij inschiet, want dan is het ministerie er snel bij om de knoppen aan te draaien.
Er dus geen enkel ijkpunt voor wanneer de effecten van het leenstelsel over de rand van het wenselijke of aanvaardbare zijn. Dat is onverantwoordelijke politiek.
38. De fraudegevoeligheid en ontduikingsmogelijkheden zijn niet in kaart gebracht, laat staan in de Kamer besproken. Na de bekostigingsfraude en de diplomafraude is de leenstelselcrisis voorspelbaar.
39. Eigenlijk eigenlijk eigenlijk, bestaat het leenstelsel uit één groot conglomeraat aan experimenten: een maatschappelijk onaanvaardbaar risico van ongekende proporties.
40. De Raad van State was zeer kritisch, maar had weinig juridische ruimte en is nooit een moeilijk obstakel. De meerderheid in de Tweede Kamer was willig, zelfs dociel. De Eerste Kamer kan in het leenstelseldebat tonen dat zijn belangrijke rol in het staatsbestel niet is uitgespeeld.
