Rechtvaardige rekenrente is geen recht
Studeren zorgt voor plezier, persoonlijke ontwikkeling en bevordert economische groei. Maar het kost ook zweet, soms tranen en vooral (veel) geld. Voor de student is dat het wettelijk of instellingscollegegeld Het instellingscollegegeld staat voor het jaar '18|'19 op €2060. , voor de overheid (de Nederlandse belastingbetaler) bij een nog steeds jaarlijks stijgend aantal studenten (zie het rapport van de commissie Van Rijn) ongeveer €5,2 miljard. In 2015 werd ook het stelsel van studiefinanciering gewijzigd met de invoering van het sociaal leenstelsel. Sindsdien kunnen studenten een rentedragende lening tegen een relatief lage rente afsluiten als studiefinanciering. Over die rente is commotie ontstaan.
Op dit moment is bij de Eerste Kamer een wetsvoorstel aanhangig dat beoogt de rentemaatstaf voor de studiefinanciering te wijzigen. Het wetsvoorstel koppelt het rentepercentage op studieleningen aan de 10-jaarsrente Het betreft hier de rente op staatsobligaties. . Tot nu was dat rentepercentage altijd gerelateerd aan de 5-jaarsrente. Door deze maatregel zullen de maandlasten stijgen van degenen die tijdens hun studie hebben geleend en dat bedrag terug moeten betalen.
Het doel van de maatregel is, volgens de memorie van toelichting, de kosten van het leenstelsel voor de overheid te verlagen en daarmee de houdbaarheid van het stelsel op de lange termijn te waarborgen. De 10-jaarsrente sluit beter aan bij het rentepercentage dat de overheid betaalt op de kapitaalmarkt. Na een intensief debat in de Tweede Kamer is het nu de beurt aan de Eerste Kamer. Over het voorstel en mogelijke effecten en de (al dan niet juiste) cijfers en berekeningen die in het parlementair debat zijn gebruikt, valt veel te zeggen.
Laten we ons beperken tot één aspect dat recentelijk door het Interstedelijk Studenten Overleg (ISO) en het Landelijk Studenten Rechtsbureau (LSR) in de discussie werd gebracht. Het ISO en LSR hebben aangekondigd een gang naar de rechter te overwegen als het voorstel om het rentepercentage op studieleningen te verhogen ook door de Eerste Kamer zou worden aangenomen.
Volgens de belangenverenigingen is het wetsvoorstel tot verhoging van de rentemaatstaf direct in strijd met het Internationaal Verdrag inzake de Economische, Sociale en Culturele rechten. Dat artikel Het betreft hier specifiek artikel 13 lid 2 onder c IVESC. bepaalt (in de Nederlandse vertaling) dat:
“het hoger onderwijs door middel van alle passende maatregelen en in het bijzonder door de geleidelijke invoering van kosteloos onderwijs voor een ieder op basis van bekwaamheid gelijkelijk toegankelijk dient te worden gemaakt.”
Doodlopende weg
Als wij het goed begrijpen is de kern van de redenering van ISO en LSR dat opbrengsten van de renteverhoging niet ten goede komen aan het hoger onderwijs of de financierbaarheid van het leenstelsel. Het zou uitsluitend beogen de staatskas te spekken, en dat zou niet mogen in het licht van het IVESC.
De gang naar de rechter lijkt ons evenwel een doodlopende weg. Al in 1989 besliste de Hoge Raad in het befaamde Harmonisatiewet-arrest, dat niet toevalligerwijs ook ging over een maatregel tot beperking van de studiefinanciering en het verhogen van het collegegeld, dat de genoemde bepaling in het IVESC niet ‘een ieder verbindend’ is. De Grondwet bepaalt dat de rechter nationale wetgeving, zoals de bepalingen over de rentemaatstaf in de wet Studiefinanciering 2000, alleen buiten toepassing mag laten als de bepaling in het verdrag een ieder verbindend is. Daarvoor is volgens de jurisprudentie van de Hoge Raad vereist dat de bepaling ‘onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig omschreven is’. En hoewel de rechter de laatste jaren sneller concludeert dat bepalingen een ieder verbindend zijn, ligt het niet voor de hand om dit artikel ook als zodanig aan te merken. Daarvoor is de bepaling eenvoudigweg te onbepaald.
Volgens ISO en LSR is de verhoging van de rentemaatstaf vooral in strijd met het slot van het artikel. Tegelijkertijd is juist die laatste zinsnede, in de Engelse tekst, “the progressive introduction of free education” minder eenduidig dan zij op voorhand lijkt. Het doel van het artikel is dat overheden toewerken naar kosteloos hoger onderwijs. De weg hier naartoe is echter aan de individuele overheden zelf. In het bijzonder kan in deze bepaling geen ‘stand-still verplichting’ worden gelezen, die met zich brengt dat de overheid nooit een stap weg zou mogen zetten van het uiteindelijke doel van kosteloos hoger onderwijs.
Dat komt doordat de mogelijkheid om de sociale rechten uit het IVESC te realiseren inherent beperkt is door financiële mogelijkheden van staten. De budgettaire ruimte voor overheden verschilt per land, en schommelt door de tijd. Dit verklaart dat in hetzelfde IVESC besloten ligt dat staten een grote mate van beleidsvrijheid hebben. In de toelichtende verklaring bij die bepaling wordt ook de mogelijkheid van ‘deliberately retrogressive measures’ zelfs expliciet erkend. Dat soort maatregelen zijn toegestaan zolang de besluitvorming daartoe maar zorgvuldig is en ‘justified by reference to the totality of the rights provided for in the Covenant and in the context of the full use of the maximum available resources.’
Het artikel waar ISO en het LSR zich op baseren legt dus ogenschijnlijk een helder resultaat vast, namelijk kosteloos hoger onderwijs, maar omdat het verdrag de overheid zeer veel vrijheid geeft in het bepalen van de wijze waarop zij tot dat resultaat komt, is de rechter niet bevoegd een nationale wet wegens strijd met deze verdragsbepaling opzij te zetten. Artikel 13 IVESC is met andere woorden niet nauwkeurig genoeg om door de rechter als concrete toetsingsmaatstaf te worden gehanteerd.
Lenen is niet verplicht
Naast het argument dat de gang naar de rechter is afgesneden omdat de rechter niet bevoegd is aan artikel 13 IVESC te toetsen, is er nog een meer inhoudelijk punt dat tegen de stelling van ISO en LSR kan worden aangevoerd. De vraag is namelijk of het stelsel van studieleningen en de inrichting daarvan dat artikel in het IVESC wel raakt. Die bepaling gaat over de geleidelijke invoering van kosteloos hoger onderwijs zodat de toegankelijkheid van het hoger onderwijs wordt vergroot, maar kan daaruit ook worden afgeleid dat de overheid individuele rentesubsidies moet verstrekken?
Het sociaal leenstelsel biedt studenten de mogelijkheid om tegen een gunstig rentetarief te lenen om daarmee in hun levensonderhoud te voorzien en hun studie te betalen. Studenten zijn echter niet verplicht om deze lening aan te gaan. Nu zou het argument kunnen zijn dat studenten tegenwoordig wel gedwongen zijn om te lenen, maar dit snijdt volgens ons geen hout.
Ten eerste wordt de hoogte van de studielast bepaald op het niveau van de individuele opleiding en kan daardoor de staat niet worden aangerekend. Daarnaast is ook maar zeer de vraag of studenten feitelijk inderdaad gedwongen zijn om te lenen, in die zin dat de keuze om te lenen geen vrije keuze zou zijn. Hoeveel tijd studenten echt kwijt zijn aan hun studie is nog geen uitgemaakte zaak. Het is dus op zichzelf al twijfelachtig of het leenstelsel de kosten die gepaard gaan met het volgen van hoger onderwijs vergroot. Door de vrijwilligheid die verbonden is met het aangaan van een studielening is het moeilijk het sociaal leenstelsel te kwalificeren als kosten voor hoger onderwijs in de zin van het IVESC.
Voor zover het al mogelijk zou zijn de lening als ‘kosten voor hoger onderwijs’ op te voeren, gaat het om zeer indirecte kosten die, nu zij niet de kern van het recht raken, sowieso veel sneller te rechtvaardigen zijn. Daarbij moet overigens ook in acht worden genomen dat het leenstelsel juist beoogt IVESC rechten te beschermen en realiseren. Denk daarbij in het bijzonder aan het recht op een behoorlijke levensstandaard (art. 11) en de toegang tot het (hoger) onderwijs (art 13 lid 1).
Ook bieden het verdrag en de toelichting daarop, volgens ons weinig steun voor de stelling dat betaalde rente ‘geoormerkt’ zou moeten worden voor investering in de kwaliteit van het onderwijs, zoals ISO en LSR stellen. Het behoort tot het in de Grondwet verankerde principiële begrotingsrecht van het parlement dat de democratische wetgever vrij is te bepalen hoe de extra rente-inkomsten zullen worden besteed. Zeker nu de verhoging van het rentepercentage op studieleningen nog altijd niet kostendekkend zal zijn.
Toegankelijk betekent niet kosteloos
In tegenstelling tot de ISO en LSR denken wij dat de kern van artikel 13 lid 2 sub c IVESC niet gevormd wordt door de eis dat het hoger onderwijs kosteloos moet worden. Dat is eigenlijk vooral een middel om een hoger doel te bereiken namelijk dat ‘Higher education shall be made equally accessible to all, on the basis of capacity.’ Bij de invoering van het sociaal leenstelsel is in het bijzonder met deze doelstelling rekening gehouden door studenten van wie de ouders niet in staat zijn bij te dragen aan de kosten die samengaan met het studeren een toelage te verstrekken die niet binnen de reikwijdte van het leenstelsel valt. Ook in die zin draagt het huidige stelsel van studiefinanciering nog altijd bij aan het bereiken van de doelstelling die is vastgelegd in artikel 13 IVESC.
Daarbij: studenten die besluiten te lenen doen dat nog steeds onder gunstige voorwaarden. Zo geldt er een draagkrachtregeling die erop neerkomt dat voormalig studenten maximaal 4 procent van het inkomen boven het minimumloon als aflossing verschuldigd zijn. Daarnaast is ook het rentetarief dat door de overheid gehanteerd wordt, zelfs als wordt aangesloten bij de 10-jaarrente, gunstig ten opzichte van andere financieringsmogelijkheden die studenten eventueel tegen effectieve marktrente kunnen krijgen.
Zo wordt voor alle studenten gewaarborgd dat het hoger onderwijs bereikbaar en toegankelijk blijft. Het stelsel van studiefinanciering of het sociaal leenstelsel vormt dan ook geen beperking van grondrechten, maar is eerder de weerslag van een zoektocht naar een balans tussen individuele belangen van de student en de belangen van de samenleving als geheel.
Het beroep op het IVESC door ISO en LSR vertrekt volgens ons vanuit een verkeerd uitgangspunt. Het houdt onvoldoende rekening met de hoge kosten waarmee het in stand houden van een stelsel van hoger onderwijs gepaard gaat. Kosten die niet door de studenten, maar vooral door de samenleving als zodanig worden opgebracht. Studenten kunnen die middelen dan ook niet bij voorbaat claimen. Het is aan de democratisch gelegitimeerde wetgever om te bepalen binnen welke randvoorwaarden het recht op hoger onderwijs verwezenlijkt kan worden. Daarbij laat het IVESC de wetgever zeer veel ruimte. Die wetgever is nu aan zet, wij kijken met spanning en interesse uit naar het debat in de Eerste Kamer.
