Invloed op kwaliteitsborging is verschoven van docenten naar managers
Peer review is de traditionele wijze waarop men kwaliteit in het hoger onderwijs beoordeelt en vaststelt. Onder invloed van het New Public Management is zowel de positie van deze peers als de opvatting over kwaliteit verandert, schrijft Don F. Westerheijden van de Universiteit Twente. Hij verkent wat die kwaliteit is, wat de peers doen en hoe hoger onderwijsinstellingen worden beïnvloed door deze processen van kwaliteitsborging.
Kwaliteit als ‘excellentie’ en ‘doelgerichtheid’
Het is niet eenvoudig om kwaliteit te omschrijven in de context van het hoger onderwijs, schrijft Westerheijden. Een hoger onderwijsinstelling behelst vele componenten die ieder een eigenkwaliteit hebben. Daarnaast is de totstandkoming van onderwijskwaliteit sterk afhankelijk van de docenten, die ieder voor zich, op basis van hun training en ervaring vormgeven aan hun onderwijs.
Ondanks deze moeilijkheden bestaan er binnen het hoger onderwijs toch twee zo goed als gedeelde begrippen van kwaliteit, namelijk als ‘excellentie’ en als ‘doelgerichtheid’. Doelgerichtheid is gemakkelijk te vatten; een hoger onderwijsinstelling moet simpelweg doen wat het geacht of verplicht is te doen. De beoogde excellentie blijft echter vaak ongedefinieerd, schrijft Westerheijden, waardoor het moeilijk is om aan de hand daarvan de kwaliteit van een onderwijsinstelling te bepalen. Daarnaast is ‘excellentie’ een begrip waarmee men eerder status dan kwaliteit uitdrukt; de (relatieve) positie in een ranking zegt niets wezenlijks over de (objectieve) kwaliteit van een hoger onderwijsinstelling.
Greep naar prestatie-indicatoren
Als de kwaliteit van het onderwijs van een hoger onderwijsinstelling tot stand komt in het onderwijsproces en kwaliteit wordt begrepen als ‘excellentie’ en ‘doelgerichtheid’, zal men al snel naar kwalitatieve indicatoren grijpen om de kwaliteit te beoordelen – bijvoorbeeld het aantal afgestudeerde studenten of hun arbeidsmarktperspectief. Aangezien een hoger onderwijsinstelling veel componenten heeft met allen een eigen kwaliteit, leidt deze analytische opvatting van kwaliteit al snel tot een wirwar aan prestatie-indicatoren, wat het beoordelen van kwaliteit niet gemakkelijker maakt, benadrukt Westerheijden.
Het analytische begrip van kwaliteit past echter uitstekend binnen het neoliberale denken, dat culmineert in het befaamde New Public Management (NPM), kort gezegd een model van privaat bestuur voor de publieke sector; onderwijs wordt een dienst, de student een klant en diens studiesucces een output. Daarnaast wordt doelmatigheid een belangrijke factor in onderwijskundige beslissingen. Het is dan ook niet toevallig dat het beleid voor de kwaliteitsborging van hoger onderwijsinstellingen tegelijk met het NPM opkwam.
Prestatie-indicatoren geven een versnipperd beeld
De kritiek op prestatie-indicatoren die al klonk tijdens de opkomst van het NPM geldt nog steeds, schrijft Westerheijden; elke indicator vat maar een klein deel van de prestaties van een hoger onderwijsinstelling. Daarnaast zijn de indicatoren vaak sterk gericht op efficiëntie; als bijvoorbeeld het studiesucces van studenten geld als een indicator voor kwaliteit, kan men erop rekenen dat instellingen het slagingspercentage zo hoog mogelijk zullen maken, oftewel zoveel mogelijk studenten in zo kort mogelijke tijd door het curriculum zullen trekken. Daarmee presteert men goed op de indicator ‘studiesucces’, maar die indicator meet niet in hoeverre deze studenten is geleerd om kritisch te denken en betrokken burgers in een democratische samenleving te zijn.
“Dergelijke prestatie-indicatoren echoën de utilitaristische, op de korte termijn gerichte blik op het hoger onderwijs die is ingebed in het neoliberalisme”, schrijft Westerheijden; het hoger onderwijs moet onmiddellijk responsief zijn jegens de vraagkant van de arbeidsmarkt. Daarmee verdringen dergelijke indicatoren de opvatting van kwaliteit die men in het hoger onderwijs zelf hanteert en maken ze efficiëntie belangrijker dan het eigenlijke doel van hoger onderwijs. Daarnaast worden beslissingen over het onderwijs vaker weggehaald bij docenten, door wiens handelen de eigenlijke kwaliteit van het onderwijs tot stand komt, en neergelegd bij managers.
Als de manager besluit, kan de docent dat niet meer doen
Onder invloed van het NPM is de besluitvorming binnen hoger onderwijsinstellingen meer richting managers verschoven, schetst Westerheijden. Die grotere invloed van managers in de besluitvorming is onontkoombaar ten koste gegaan van de invloed van bijvoorbeeld docenten. “Autonomie binnen een hoger onderwijsinstelling is een zero-sum game: als het management een besluit neemt over de pedagogische benadering in een lesmodule, kan de docent dat niet meer doen.”
Onder invloed van het NPM is de besluitvorming binnen hoger onderwijsinstellingen meer richting managers verschoven.
Dat de macht binnen hoger onderwijsinstellingen is verschoven van de professionals naar de managers, heeft er tevens toe geleid dat de invloed van externe belanghebbenden zwaarder is gaan wegen in het hoger onderwijs. Ook de opvattingen over kwaliteit zijn daardoor beïnvloed, schetst Westerheijden. “Wat als kwaliteit geldt, hangt af van degene die kwaliteit definieert; kwaliteit is geen kwestie van objectieve indicatoren, maar een inherent politieke kwestie”, schrijft hij.
Desalniettemin brengt het gebruik van prestatie-indicatoren bij de kwaliteitsborging voordelen met zich mee, benadrukt Westerheijden. Zo maken ze objectieve metingen mogelijk, die belangrijk zijn in de bureaucratische en juridische context waarbinnen hoger onderwijsinstellingen hun rol vervullen. Daarnaast maken ze hoger onderwijsinstellingen beter bestuurbaar.
Is de peer nog een peer?
Ook het beoordelen van de kwaliteit van een hoger onderwijsinstelling middels peer review heeft voor- en nadelen, beschrijft Westerheijden. Deze methode, die vooral gemeengoed en gezaghebbend is bij het beoordelen van wetenschappelijke publicaties, leidt tot een holistische beoordeling; het levert een algemeen oordeel op dat zoveel mogelijk factoren in ogenschouw neemt, niet alleen de door beleidsmakers geselecteerde prestatie-indicatoren. Daarnaast is een peer review een proces dat wordt uitgevoerd door ‘connaisseurs’, mensen met kennis van het hoger onderwijs, die vanuit hun expertise beter in staat zijn verschillende omstandigheden met elkaar te vergelijken dan managers op basis van data over prestatie-indicatoren.
Waar het gebruik van prestatie-indicatoren tot objectieve metingen leidt, doet een peer review dat juist niet. Dat geeft de uitkomst van een peer review daarom minder aanzien in een bureaucratische of juridisch bepaalde context. “Peer review vraagt om vertrouwen in de expertise en de eerlijkheid van de peers – maar in de context van kwaliteitsborging staat achter alle drie deze voorwaarden een vraagteken”, schrijft Westerheijden. Peers kunnen immers fouten maken in hun beoordeling vanuit expertise. Daarnaast zou hun oordeel kunnen leiden onder al dan niet onbewuste vooroordelen, en aangezien hun oordeel verstrekkende gevolgen kan hebben voor een hoger onderwijsinstelling, zouden de grote belangen de eerlijkheid van hun oordeel kunnen beïnvloeden.
Overigens is het de vraag in hoeverre er sprake mag zijn van peers bij een peer review van de kwaliteit van een hoger onderwijsinstelling, werpt Westerheijden op. Treedt een bepaalde peer reviewer bij het beoordelen van een wetenschappelijke publicatie nog op als vertegenwoordiger van het abstracte wetenschapsveld, bij het beoordelen van de kwaliteit van een hoger onderwijsinstelling is deze peer reviewer de vertegenwoordiger van een expliciete, externe organisatie zoals een accreditatieorganisatie. Daarnaast kan de peer reviewer in het eerste geval terugvallen op bepaalde kwaliteitscriteria die gangbaar zijn in een wetenschapsveld. In het tweede geval moeten ze de criteria echter aangeleverd krijgen door de externe organisaties in wier naam ze de beoordeling uitvoeren – wellicht minder als peer en meer als vertegenwoordigers van extern beleid.
Vormgeven visitatiecommissie vraagt om scherpe afwegingen
Noch peer review noch prestatie-indicatoren vormen het beloofde land voor de kwaliteitsborging van hoger onderwijsinstellingen; beide methoden hebben hun voordelen en hun nadelen. In de processen van kwaliteitsborging wordt daarom een combinatie van peer review en prestatie-indicatoren gebruikt in de hoop dat die beiden elkaars zwaktes verhelpen, schrijft Westerheijden.
Noch peer review noch prestatie-indicatoren vormen het beloofde land voor de kwaliteitsborging van hoger onderwijsinstellingen.
Voor het verbéteren van de kwaliteit, tevens een belangrijk doel van bijvoorbeeld visitaties in het proces van accreditatie, werkt peer review echter beter dan het gebruik van prestatie-indicatoren. Onderwijsprofessionals blijken sneller geneigd te zijn om opbouwende kritiek of suggesties over te nemen wanneer die afkomstig zijn van een vakgenoot of collega. Daarom brengt het selecteren van de peers die, gebruikmakend van zowel hun expertise als prestatie-indicatoren, de kwaliteit van een hoger onderwijsinstelling beoordelen een lastige afwegingen met zich mee, schetst Westerheijden.
Managers zullen sneller in actie komen als een visitatiecommissie bestaat uit invloedrijke figuren die zowel hun carrière als de reputatie van de onderwijsinstelling kunnen beïnvloeden. Docenten en de verbetering van de onderwijskwaliteit lijken echter meer gebaat te zijn bij beoordelen door daadwerkelijke peers – collega’s die de onderwijspraktijk goed kennen.
Kwaliteitsborging is een balansoefening
Op grond van deze afwegingen schetst Westerheijden twee schijnbaar onoplosbare dilemma’s met betrekking tot de kwaliteitsborging van hoger onderwijsinstellingen. Allereerst moet dat proces serieuze gevolgen kunnen hebben voor hoger onderwijsinstellingen; is dat niet het geval, dan zal men er minder mee begaan zijn. Diezelfde mogelijkheid van serieuze gevolgen maakt kwaliteitsborging echter tot een proces waarin een positieve beoordeling belangrijker wordt dan het daadwerkelijk leveren van kwaliteit.
Ten tweede vraagt kwaliteitsverbetering om besluitvorming op basis van informatie die normaliter wordt verkregen door het gebruik van prestatie-indicatoren. Diezelfde prestatie-indicatoren herbergen echter de mogelijkheid dat men zich meer met de indicatoren gaat bezighouden dan met de daadwerkelijke kwaliteit van het onderwijs.
“Zo blijft het borgen en verbeteren van de kwaliteit voor iedereen binnen een hoger onderwijsinstellingen een balansoefening, aangespoord door externe beoordeling maar tegelijk gehinderd door de verstorende effecten daarvan, welke combinatie van peer review en prestatie-indicatoren men ook gebruikt”, concludeert Westerheijden.
