Casus Yantai heeft discussie over private investeringen op scherp gezet
In 2015 kwam het toenmalige bestuur van de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) met het plan om een branchecampus te starten in samenwerking met de Chinese Agricultural University in de stad Yantai. Het ambitieuze project werd door sommige politici vanaf het begin af aan met argusogen gevolgd. Was het niet te riskant, en wie zou er opdraaien voor de kosten als het misging?
“Ik zou eigenlijk liever zien dat die energie in Groningen wordt gestopt,” stelde Paul van Meenen (D66) bij een eerste behandeling van de plannen. “We moeten goed kijken naar hoe dat bestuurlijk gaat en de risico’s die er zijn het hoofd bieden.” In latere Kamervragen wilde hij dan ook van minister Bussemaker de garantie dat er geen publieke middelen zouden worden ingezet om het project mee te financieren.
Die garantie kreeg Van Meenen, maar in september 2018 komen er berichten vanuit de studentenfractie DAG dat deze afspraak niet na is gekomen. Om die claim te onderzoeken stelt het college van bestuur van de RUG oud-voorzitter van hogeschool Stenden Leendert Klaassen aan die onderzoeksbureau Ecorys in de arm neemt om de claims te onderzoeken.
Afgelopen maart concludeert Ecorys dat de RUG niet alle personele kosten van het programma Yantai zichtbaar heeft verantwoord. Ook zijn er tegen de regels in publieke middelen ingezet voor het project-Yantai. Tegelijkertijd loopt er ook een onderzoek van de Inspectie van het onderwijs.
“De Inspectie heeft eerder meegekeken en toen gesteld dat de verantwoording er goed uit zag. Nu is gebleken dat dit toch nog een stuk strakker moet” verklaart Leendert Klaassen destijds tegenover ScienceGuide. Hij ziet op dit punt wel een duidelijke verschuiving in de houding van zowel OCW als de Inspectie. “Over het algemeen zie je dat beiden een stuk scherper kijken en duidelijker formuleren hoe de verantwoording eruit moet zien.”
Veel meer voorwaarden aan publieke middelen
Maandag publiceerde de Inspectie haar conclusies inzake de financiering van de aanloopkosten voor Yantai door RUG. De belangrijkste conclusie: verantwoording van de middelen gebruikt voor de voorbereiding van de branchecampus niet correct is geweest, en dit moet de instelling vanuit privaat geld compenseren. Op een aantal meer algemene punten wijst de Inspectie de instelling – en met de RUG ook andere instellingen – op de richtlijnen die gelden voor de omgang met publieke en private middelen.
Een terechte eis vindt woordvoerder van de Inspectie van het onderwijs Daan Jansen, volgens hem is de gedachtegang hierachter helder: “Je krijgt publiek geld voor een bepaald doel. Investeringen die je daarmee doet moeten dan ook ten bate zijn van publieke activiteiten.” Private projecten die buiten het primaire proces vallen dienen dan ook vanuit private opbrengsten (of leningen) te worden gefinancierd.
Private middelen hebben dan ook een veel bredere bestedingsruimte dan publieke middelen vertelt Daan Jansen. “Voor universiteiten is het dus grof gezegd gunstig om zo veel mogelijk private middelen te hebben. Aan publieke middelen zitten namelijk veel meer voorwaarden verbonden dan aan private middelen.”
Wil je door de kat of de hond gebeten worden?
Hans Biemans is hoofd corporate control van de RUG en treedt op 1 september aanstaande toe tot het college van bestuur van de RUG. Hij kent het dossier goed en heeft afgelopen tijd veel overleg gehad met de Inspectie. Hij kan zich in grote lijnen vinden in de conclusies van de Inspectie. “Deze casus heeft alle betrokkenen veel geleerd over zaken die we ofwel nog niet geregeld hadden, of niet geëxpliciteerd.”
In de jaarverslagen voerde de RUG de overdracht van haar eigen bedrijf UOCG BV naar de Houdstermaatschappij van de RUG op als private opbrengsten. Deze konden zodoende ingezet worden voor de bekostiging van het Yantai project. De Inspectie oordeelt echter dat dit geen private middelen zijn omdat het een interne transactie betrof binnen twee entiteiten die volledig eigendom van de RUG zijn.
“We hebben destijds aan onze accountant gevraagd hoe we hiermee om moesten gaan,” vertelt Biemans. Dat de Inspectie tot ander oordeel kwam verraste de RUG dan ook. “Wij hebben onze accountant hier vervolgens weer op aangesproken, en die bleef bij zijn eerdere standpunt. Op zo’n moment is het een beetje de vraag of je door de kat of de hond gebeten wilt worden.” Om het Yantai-dossier te sluiten heeft de RUG er nu voor gekozen de Inspectie te volgen.
Een kwestie van labels
Het feit dat de accountant van de RUG een andere interpretatie heeft dan de Inspectie, vindt woordvoerder van de inspectie Jansen niet heel verwonderlijk. “Wij moeten alle jaarverslagen van alle instellingen bekijken. Dat betekent per definitie dat we pas later en vaak minder gedetailleerd kijken naar de cijfers. Nu zijn we erop gewezen dat er mogelijk iets niet klopte en zijn we ons erin gaan verdiepen. Het is dus helemaal niet vreemd dat we een keer van mening verschillen.”
Daarnaast heeft de Inspectie gekeken of de RUG het bedrijf UOCG Market BV heeft verkocht om middelen voor Yantai vrij te spelen. De conclusie is dat dit niet het geval is geweest. De overdracht had niet met Yantai te maken, maar was ingezet omdat dit voor de toekomst van de betreffende BV belangrijk was.
In zekere zin is het volgens zowel Biemans als de Inspectie een accountancy-kwestie. “Het heeft geen gevolgen voor de omvang van het eigen vermogen van de RUG,” zegt Biemans, “het is een kwestie van welke labels je eraan hangt.” Jansen voegt daar vanuit de Inspectie aan toe dat het inderdaad zo is dat de RUG voldoende private middelen had om dit project mee uit te voeren. “Hadden ze dat niet gehad, dan hadden ze nu wel degelijk een tekort op de begroting gehad.”
Investering uit publieke middelen moet ook renderen
Waar de Inspectie door het onderzoeken van deze casus ook duidelijkheid over verschaft, is wat er redelijkerwijs verwacht mag worden van een instelling wanneer deze met publieke middelen een private onderneming start. “Je mag dan verwachten dat hieruit iets terugvloeit naar de publieke tak van de instelling,” zegt Jansen. “Het is immers een investering en daar verwacht je een bepaald rendement op te behalen.”
De lijn die de Inspectie aanhoudt, is dat een aantal zaken anders geadministreerd hadden moeten worden en dat de private activiteiten van de RUG onterecht geen dividend hebben uitgekeerd. Dat laatste vat Jansen als volgt samen: “Nu hebben private activiteiten gratis middelen gekregen van de publieke kant, en vervolgens is daar op geen enkele manier voor terugbetaald, dat is niet terecht.”
Waar de Inspectie de instelling tevens op heeft terechtgewezen, is de wijze waarop de verantwoording van publieke en private middelen is verlopen, in het bijzonder rond enkele van de private dochters van de RUG. Jansen: “Op het moment dat publiek geld naar de private kant gaat en vervolgens gebruikt wordt ten behoeve van een privaat project – waarvan is vastgesteld dat daar geen publiek geld voor gebruikt mag worden – dan komt het alsnog niet ten goede aan het onderwijs. Dat moet gecorrigeerd worden.”
De casus rond Yantai heeft dit alles op scherp gezet en roept volgens Biemans onder andere de vraag op wat nu eigenlijk een redelijke vergoeding voor met publieke middelen ontwikkelde kennis is. De Inspectie gaat hierin volgens hem vrij ver. “In zekere zin moet alles wat je aan kennis weet te ‘vermarkten’ terugvloeien in de richting van de publieke zaak. Ik snap die gedachte, maar ik denk niet dat dit op dit moment echt de bedoeling is van de politiek.”
De praktijk is weerbarstig
De conclusie die Biemans op basis van die gesprekken met de Inspectie trekt is dat er in de loop van de tijd wel een contrast is ontstaan tussen de regels en richtlijnen die in het verleden zijn gemaakt, en de huidige (politieke) opvattingen over publieke en private activiteiten van universiteiten. “We moeten als universiteit tegenwoordig veel meer met onze omgeving samenwerken, ook met het bedrijfsleven. Dat levert een spanning op.”
Het blijft volgens Biemans dan ook onduidelijk wat een instelling nu eigenlijk met publieke middelen mag doen. “In onze wet- en regelgeving hebben we voor publieke middelen maar twee labels: onderwijs en onderzoek. Er is geen label voor valorisatie. Als je het in de praktijk gaat brengen dan wordt het echt ingewikkeld.”
Ook is het directe verband tussen investering en opbrengst niet altijd even gemakkelijk te leggen. Hij wijst daarbij op activiteiten die niet direct verband houden met onderwijs en onderzoek, zoals het onderhouden van een sportcentrum of het organiseren van een studium generale. “Er wordt van ons gevraagd om bij te dragen aan de stad en dat begrijp ik goed, maar het is ook lastig in termen van hoe je dat financieel mogelijk maakt uit publieke middelen, zonder in strijd met de regels te handelen.”
Overleg nu aan regeringen
Met de aanstaande toetreding van Biemans heeft de RUG vanaf 1 september een volledig nieuw bestuur dat zich naar eigen zeggen weer op ‘het Noorden van Nederland’ gaat richten. Alhoewel er nu definitief een einde is gekomen aan de plannen om een branchecampus te openen in de stad Yantai, vindt er nog steeds overleg plaats met de Chinese partners.
“Ik ben zelf twee keer naar China geweest,” vertelt Jouke de Vries, “een keer om te spreken met de president van de Chinese Agricultural University in Peking, waar de campus in Yantai deel van is. Dat was een prettig gesprek en hij heeft mij ook geadviseerd om te spreken met het provinciebestuur van Shandong, waar Yantai ligt.”
In die gesprekken is duidelijk gemaakt dat de branchecampus in Yantai geen doorgang zal vinden. “Dat is zeker een teleurstellende boodschap geweest om te brengen en in China wordt het nu op het niveau van staten opgepakt.” Het overleg over de afwikkeling is nu dan ook aan de Nederlandse en Chinese regering. “Zelf blijf ik nog wel naar China gaan om te praten over wat we wel samen kunnen doen, maar dat zal zeker niet zo’n groot project zijn, en geen transnationaal onderwijs.”
Op de vraag wat de RUG heeft geleerd van deze casus, antwoordt De Vries dat het een bijzonder complexe opgave is om een dergelijke vorm van transnationaal onderwijs te realiseren. “In dit geval was er ook een duidelijk gebrek aan draagvlak en ik denk dat we hebben geleerd dat we niet te ver voor de muziek uit moeten lopen, met oog op hoe het extern en intern valt.”
Een goed gesprek met de Raad van Toezicht
Lid van de Universiteitsraad Casper Albers is naar eigen zeggen inmiddels wel klaar met de casus Yantai. Hij ziet dit de bevindingen van de Inspectie als een bevestiging van wat de medezeggenschap al langer over het voetlicht probeerde te brengen. “Dat dit bericht eraan zat te komen dat wisten we. Wij hebben als universiteitsraad jarenlang aangeven dat de urenverantwoording en de zaak rond de private financiën niet in orde waren. Al die zorgen zijn stelselmatig weggewuifd en nu zien we dat het is misgegaan.”
“De afgelopen jaren hebben we een bestuursstijl gehad die totaal ongeschikt was voor wat een moderne universiteit nodig heeft.” Vooruitkijkend is Albers veel positiever gesteld over het nieuwe bestuur en bemerkt hij een totaal andere houding. “Ik verwacht dat de leden niet de wens hebben om ons tegen te werken en ik hoop dat de bestuurders intrinsiek geïnteresseerd zijn in wat de mensen aan hun instelling willen.”
Het eerste dat de minister volgens Albers moet doen is een gesprek inplannen met de Raad van Toezicht. “Deze heeft toegekeken hoe alles compleet fout ging. Wij hebben vanaf 2015 erop gewezen dat zowel de urenverantwoording als de verantwoording van de private middelen niet klopte. Ik zie dus niet wat voor toezicht ze gehouden hebben.”
Albers vindt dat deze casus ook verder door de politiek als signaal moet worden gezien dat de positie van de medezeggenschap versterkt moet worden. Hij wijst erop dat goed bestuur nooit een garantie is, en dat er dan ook wetten en regels moeten zijn om het worst-case scenario te voorkomen. “Als een college van bestuur de medezeggenschap moedwillig tegen wil werken, dan hebben ze daar nu simpelweg te veel ruimte voor.”
“De medezeggenschap zou in de toekomst ook inzicht moeten krijgen in de private middelen van een instelling.” Dat inzicht is er in dit geval pas gekomen nadat studentlid van de Universiteitsraad Jasper Been (DAG) een WOB-verzoek had gedaan. Zo ver had het niet moeten komen vindt Albers. “Je moet als bestuur ook wel een wantrouwende houding hebben ten opzichte van je medezeggenschap als je deze informatie niet wilt delen – desnoods vertrouwelijk.”
Update: In reactie op vragen van ScienceGuide wijst minister Ingrid van Engelshoven (OCW) het voorstel om de medezeggenschap inzage te geven op de private middelen van de instellingen af. “Een dergelijke wetswijziging overweeg ik niet. Dit past namelijk niet bij de rol die de medezeggenschap heeft op een universiteit of een hogeschool. Medezeggenschapsrechten zien op de besteding van publieke middelen en niet op de besteding van private middelen.” Over de rol van de Raad van Toezicht in deze casus stelt zij: “De RvT is voldoende geëquipeerd en had hier scherper op moeten toezien.”
