Outputfinanciering is de olifant in het Kamerdebat internationalisering
Het internationaliseringsdebat in het hoger onderwijs blijft de gemoederen bezighouden, ook nu weer bij de opening van het academisch jaar en de discussie over het wetsvoorstel ‘internationalisering in balans’. Het debat is in hoge mate gepolariseerd, maar de ‘olifant in de kamer’ wordt zelden benoemd: de financiering van het hoger onderwijs rust nog steeds in belangrijke mate op studentenaantallen. Zolang die prikkel in het systeem overheerst, zal er disbalans zijn. In weerwil van de heersende politieke opvatting is internationalisering hier niet de boosdoener; hooguit een gevolg, dat bovendien door overheid en bedrijfsleven in navolging van de Bologna-verklaring gestimuleerd werd.
Een doorsnee middelbare school heeft plek voor 140 leerlingen per jaar, die ook ieder jaar binnenkomen. Daarmee heeft de school een stabiele instroom, en een goed voorspelbare doorstroom en uitstroom. De school weet precies hoeveel leraren er nodig zijn in de komende jaren, en kan daardoor gericht en goed personeelsbeleid voeren – hoe moeilijk dat ook is in de huidige tijd van lerarentekorten.
Vergelijk deze situatie eens met die op de universiteiten. Opleidingen kunnen zomaar 50 procent meer studenten krijgen – en ze volgend jaar weer kwijtraken. Wie denkt dat deze problematiek zich beperkt tot de gamma- of alfawetenschappen, vergist zich: ook in de opleidingen kunstmatige intelligentie en informatica zien we regelmatig grote verschuivingen in de instroom.
Tijdelijke contracten door variabele instroom
Deze wisselingen van studentenaantallen vormen een bedreiging voor de kwaliteit van het onderwijs, maken het onderwijs moeilijk organiseerbaar, vergroten de werkdruk op docenten en leiden tot onwenselijke dilemma’s in het personeelsbeleid. Om de wisselende aantallen te kunnen opvangen moeten instellingen en opleidingen noodgedwongen een grote flexibele schil aanhouden, wat uiteraard botst met de uitgangspunten in de cao en wat niemand wenselijk vindt.
De andere hoorn van het dilemma is dat het risico op reorganisaties snel toeneemt bij meer vaste contracten maar voortdurende variabiliteit in de studentenaantallen. In deze omstandigheden is het dan ook niet gek dat ho-instellingen streven naar groei – het is de enige manier om aan dit duivelse dilemma te ontkomen. Groei is overigens geen expliciet beleid voor de meeste universiteiten, maar simpelweg een uitkomst van de prikkels uit de omgeving – de breed gedeelde wens om te internationaliseren, de financiering per student en diploma, en het gebrek aan sturingsmogelijkheden.
Van output- naar capaciteitsfinanciering
Het alternatief voor het huidige financieringsstelsel wordt al jaren besproken maar onvoldoende serieus genomen om stappen in die richting te zetten. De huidige combinatie van (beperkte) vaste voet en outputfinanciering zou vervangen moeten worden door capaciteitsfinanciering. Iedere instelling en opleiding garandeert plaats aan een vooraf bepaald aantal studenten en krijgt daarvoor passende financiering. De instellingen en opleidingen kunnen daarmee vooruitplannen qua personeelsbehoefte, hetgeen de broodnodige rust geeft in de organisatie om de gewenste, hoge kwaliteit te blijven waarborgen die het Nederlandse hoger onderwijs biedt.
De vicieuze cirkel van groei en een steeds kleiner wordende bijdrage per student vanuit het ministerie wordt daarmee doorbroken. In plaats daarvan kan het ministerie bepalen wat een goede bijdrage per student is, gebaseerd op de reële kosten die universiteiten maken en bovendien samenhangend met de gewenste kwaliteit. Voor het ministerie heeft dit het voordeel dat de macrobudgetten beheersbaarder worden.
Afstemming op de arbeidsmarkt
Er kleven ook nadelen aan dit model. Zo is het bepalen van de benodigde/gewenste capaciteit per opleiding en instelling natuurlijk niet eenvoudig. Gelukkig zijn er ook veel opleidingen die in de afgelopen jaren ervaring hebben opgedaan met de invoering van een numerus fixus. Die ervaringen kunnen we gebruiken om een systeem van capaciteiten in te richten.
Daarnaast is er uiteraard informatie vanuit de arbeidsmarkt en het bedrijfsleven. Het is geenszins de bedoeling om bedrijfsleven, overheden en andere afnemers van afgestudeerden te laten bepalen hoeveel studenten per opleiding nodig zijn. Tegelijkertijd is het zo dat een opleiding van hoge kwaliteit studenten graag stage laat lopen in diezelfde bedrijven en overheden. De studentenaantallen en capaciteiten daar (enigszins) op afstemmen is dus helemaal zo gek nog niet.
Capaciteit conform werkveld en onderzoek
De discussie over gewenste capaciteit kan ook uitgebreid worden tot de kwestie van Engelstalige en Nederlandstalige tracks in opleidingen. Wetenschap is enerzijds sterk gebaat bij uitwisseling en internationalisering. Aan de andere kant is de verbondenheid met lokale overheden en bedrijven voor universiteiten zeer relevant. Die wordt mede gewaarborgd door instroom vanuit de regio en Nederland als geheel. Balans in de instroom wordt door universiteiten en opleidingen gewenst, maar niet door het kind met het badwater weg te gooien. Engelstaligheid en internationalisering verbannen zou zeer schadelijk zijn voor het fantastische Nederlands hoger onderwijs, en gaat bovendien voorbij aan het inmiddels internationale karakter van veel sectoren op de arbeidsmarkt.
Er zijn nog veel meer factoren die een rol zouden moeten en kunnen spelen om de capaciteiten van opleidingen te bepalen. Eén daarvan raakt aan het hart van het academisch onderwijs: de koppeling tussen onderwijs en onderzoek. Daar waar er behoefte is aan expertise op een bepaald terrein en onderzoek in dat wetenschapsgebied, bijvoorbeeld vanuit een maatschappelijke vraag, zou er ook een capaciteit moeten zijn om studenten in die gebieden op te leiden. Omgekeerd geldt echter ook: als er aan zekere vakgebieden of onderzoeksrichtingen niet of nauwelijks behoefte is, dan beperkt dat ook automatisch de opleidingscapaciteit. Bij grotere capaciteit zou immers de relatie tussen onderwijs en onderzoek te zeer zoekraken (het onderwijs wordt dan grotendeels of geheel verzorgd door docenten zonder onderzoekstaak).
Ongemakkelijke vragen
Capaciteitsfinanciering roept ook ongemakkelijke vragen op. Hoeveel wo- en hbo-opgeleide studenten willen we eigenlijk? Hoe moet die verdeling tussen hbo- en wo-aantallen eruitzien? Hoeveel Nederlandse én internationale studenten zijn er nodig om de tekorten op de arbeidsmarkt, nu en in de toekomst, op te vangen (die zijn er evident en gaan we zonder internationale studenten nooit oplossen)? Wat betekent capaciteitsfinanciering voor de keuzevrijheid van aankomende studenten? Hoelang moet ongebruikte capaciteit in stand blijven? Hoeveel overcapaciteit is er nodig om de toegankelijkheid zo groot mogelijk te houden?
Wie weet binnenkort ook in de weekenden lessen
Antwoorden op deze vragen zijn niet eenvoudig en soms ongemakkelijk voor het bestel als geheel, voor universiteiten, en voor faculteiten en opleidingen. Weigeren deze vragen te beantwoorden en vasthouden aan de gerichtheid op groei is echter minstens zo onaantrekkelijk. Studentenkamers zijn al tijden een zeer schaars goed – waarvoor overigens niet de instellingen verantwoordelijk zijn, maar een al jaren falend huisvestingsbeleid. College- en werkgroepzalen op de campussen zijn overvol, colleges in theater- en bioscoopzalen zijn allang geen uitzondering meer, evenals tentamens maken in de avonduren en wie weet binnenkort in de weekenden.
De tekorten op de arbeidsmarkt gaan ook niet voorbij aan de universiteiten. Hoewel nu nog niet aan de orde dreigen ook daar (net als in het po en vo) tekorten aan docenten te ontstaan, met mogelijk desastreuse gevolgen voor de kwaliteit van het onderwijs. Capaciteitsfinanciering is een belangrijk instrument om de rust in het hoger onderwijs terug te brengen. Zo kan het zich concentreren op zijn kerntaak: een nieuwe generatie studenten voorbereiden op de maatschappelijke transities die al gaande zijn en nog zullen komen.
Ingmar Visser is universitair hoofddocent ontwikkelingspychologie aan de UvA, directeur van het college psychologie en voorzitter van de universitaire commissie onderwijs die het CvB adviseert over onderwijsbeleid. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.
