Is de Nationale Studenten Enquête écht een publieke taak?
De drogreden van de AVG leidt tot nodeloze wetgeving
Het is misschien menigeen ontgaan, want vlak voor de zomer kondigde de minister een wetswijziging aan die instellingen verplicht deel te nemen aan de Nationale StudentenEnqête (NSE) De NSE is het jaarlijkse tevredenheidsonderzoek van de Stichting Studiekeuze123. . Nu u weer terug bent van vakantie is de internetconsultatie daarover alweer gesloten. En wie kan tegen een extra wettelijke waarborg van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare studiekeuze-informatie zijn?
Met een kanon op een mug schieten
De aanleiding om in een nieuw artikel 7.15a WHW: ‘De studiekeuze-informatie en het onderzoek naar studenttevredenheid’ wettelijk te regelen, is de weigering van een aantal hogescholen in maart 2019, om nog informatie aan te leveren voor de Keuzegids; zij zegden hun vertrouwen in de NSE op.
De hogescholen leggen de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) enger uit dan andere ho-instellingen en menen dat zij onder de AVG minder informatie mogen delen. Daardoor zouden studenten zelf meer gegevens in de enquête moeten invullen. Dit zou leiden tot onbetrouwbare data. Er kwam een (vervolg-)onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek en vervolgens reageerde de minister op deze mug met een kanon van een nieuw wetsartikel dat vier leden moet gaan omvatten.
Laten we de voorgestelde wetteksten kort bespreken:
Op grond van het eerste lid zal de minister van OCW een rechtspersoon aanwijzen met een meerledige taak: het verzamelen en verspreiden van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare studiekeuze-informatie; het doen van onderzoek naar studenttevredenheid en het daartoe afnemen van enquêtes onder studenten op het terrein van het hoger onderwijs.
Op grond van het tweede lid moet die rechtspersoon over de uitoefening van haar taak geregeld overleg plegen met de vertegenwoordiging van de ho-instellingen en de daarvoor in aanmerking komende belangenorganisaties van studenten. Slordig is dat deze onbestemde en overbodige overlegverplichting – die al in het bestaande artikel 7.15 is opgenomen – omgekeerd niet geldt en dat je een bevoegdheid uitoefent en een taak uitvoert. Foutjes die op haastwerk duiden.
In het derde lid worden alle instellingsbesturen van bekostigde instellingen wettelijk verplicht om aan die rechtspersoon de (verplichte) gegevens ten behoeve van die studentenenquêtes te verstrekken.
Maar waarom?
Over die spoedwettelijke reactie zijn wel een paar opmerkingen te maken. Is het verzamelen en verspreiden van deze studie-informatie bijvoorbeeld wel echt een publieke taak? Moet dat product vanwege een door sommige hogescholen opgevat AVG-vuiltje echt door een aangewezen rechtspersoon met een wettelijke taak worden gemaakt? En hoe verhoudt dit wettelijk monopolie van een voorheen private functie zich wel met het Europese recht? Is de publieke taak daarvoor sterk en noodzakelijk genoeg?
“Is het verzamelen en verspreiden van studie-informatie wel écht een publieke taak?”
De Keuzegids is een verzameling data uit bronnen. Daarop rust de objectiviteit en betrouwbaarheid ervan. Maar hoe kunnen die uit een vrijwillige enquête onder studenten, ruim minder dan de helft van het totaal, worden afgeleid? Zij studeren aan een slordige 60 verschillende instellingen en die sterk van elkaar verschillende programma’s draaien. Hoe moet er betrouwbare en objectieve en vergelijkbare informatie uit een tevredenheidsonderzoek komen? Waarom is dat landelijk onderzoek naar dit boterzachte gegeven zo belangrijk dat daarvan een publieke taak van een monopolist moet worden gemaakt? En is die soort informatie op dit vlak eigenlijk wel bestaanbaar?
Het gaat voor dit onderdeel om een meningen-peiling onder een deel van de populatie per opleiding/instellingscombinatie. Het gaat heel ver om dat objectief en betrouwbaar te noemen. En vergelijkbaar is zo’n opinieonderzoek al helemaal niet. Met wettelijk verplichte enquêtes is het oppassen, alleen al omdat een klant, patiënt of student niet kan worden verplicht tot invulling, laat staan tot getrouwheid. Een verplichting ‘aan de andere kant’ om dergelijke enquêtes af te nemen, is een wetsnoviteit waarover nog eens goed moet worden nagedacht. We treffen die in geen enkele maatschappelijke sector aan.
Vergelijkbaarheid was altijd al wettelijk verplicht
Goede studie(keuze)informatie was in de WHW altijd al een wettelijke instellingstaak; artikel 7.15 is sinds 1993 zelfs een zevental maal – technisch – aangescherpt. De regering vindt het echter opeens niet vanzelfsprekend dat die studiekeuze-informatie objectief en betrouwbaar kan zijn. Daarom wordt nu het verzamelen en verspreiden van die keuze-informatie als wettelijke taak aangemerkt en wordt “een objectieve partij belast met de uitvoering van die taak”.
“”Een verplichting om enquêtes af te namen is een noviteit. Die treffen we in geen enkele andere maatschappelijke sector aan.””
De concept memorie van toelichting stelt terecht dat het geen instellingstaak kan zijn om vergelijkbaarheid te bieden. Toch is dat al jarenlang voorgeschreven in het bestaande artikel 7.15, al is dit uit de aard van de zaak eigenlijk praktisch onmogelijk. Het voorschrijven van een format (ook dat kan nu al via 7.15) en gezamenlijke publicatie gaat ook al ver, maar lijkt mij toch beter dan de nu gekozen koers. Overigens maakt een wettelijk format de informatie wel overzichtelijk, maar niet per sé ook objectief en betrouwbaar, terwijl de NSE die informatie juist eerder minder objectief en vergelijkbaar maakt.
En dan nog zie ik geen reden om een “onafhankelijk” monopolist aan te wijzen, ondanks de bezwering in de concept memorie van toelichting dat “Bij aanwijzen van een rechtspersoon voor het uitvoeren van de publieke taak, zal daarom gelet worden op hoe zowel de betrokkenheid van het veld, als deze objectiviteit in de organisatie geborgd is”. Hoe gaat de Inspectie ook dat weer doen?
In der Beschränkung zeigt sich der Meister
De concept memorie van toelichting meldt krommig: “De NSE wordt sinds 2008 gehouden onder alle studenten in het hoger onderwijs, waarin zij hun mening kunnen uiten over hun opleiding en instelling. De landelijke enquête biedt een objectief en vergelijkbaar overzicht van de studenttevredenheid, op basis waarvan de (aankomende) student opleidingen en instellingen met elkaar kan vergelijken.” Als dat al waar zou zijn: is dat dan nog wel studievoorlichting of eigenlijk platte (ongeautoriseerde) kwaliteitsvergelijking?
Niemand zal het nut en belang van betrouwbare zakelijke informatie over de opleidingen betwisten. Een format dat een zekere vergelijking op een herkenbare wijze faciliteert, kan nuttig zijn. Maar noodzakelijk? Objectief? Een publieke taak? Met een bij wet aangewezen rechtspersoon? Die laatste eer valt niet eens de universiteiten en de hogescholen te beurt: zij prijken slechts in een bijlage bij de wet.
Hoe betekenisvol en invloedrijk keuzegidsen zijn, en of ze de pretentie van de minister waarmaken “om de juiste student op de juiste plaats te krijgen”, is onduidelijk. Er moet in aanmerking worden genomen dat dat de groep die (bijvoorbeeld) Leiden beoordeelt, een heel andere is dan de groepen die ‘dezelfde’ opleiding in Groningen of Maastricht voorzien van een tevredenheidsmomentopname (van 13 minuten gemiddeld volgens de memorie van toelichting). Dit zijn regionaal en nationaal heel anders samengestelde en vaak heel kleine populaties. Bovendien verschillen opleidingen met dezelfde naam wat inhoud en onderwijskundige opzet betreft zodanig van elkaar dat ze nauwelijks vergelijkbaar zijn. Zelfs de meest gepokte en gemazelde visitatiecommissies hadden daar zo grote moeite mee dat de wetgever en de NVAO de pogingen om de opleidingen te benchmarken hebben opgegeven.
“”Het ontbreekt de Keuzegids zelfs niet aan onrealiseerbare ambitie.””
Het ontbreekt zelfs niet aan onrealiseerbare ambitie. Met het oog op de discussie rondom studentenstress en burn-out wordt volgend jaar ook de ‘studeerbaarheid’ van een hbo-opleiding in kaart gebracht: is de studielast gespreid, zijn deadlines haalbaar, kun je onvertraagd studeren? Niet alleen op tijd het diploma halen, maar ook de gevoelstemperatuur van de ‘studyability’ meten. Dat lost niet bepaalde de gelofte van artikel 7.15a over objectiviteit, betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid in.
Wat is de echte reden dat instellingen zich terugtrekken uit de NSE?
De (concept) memorie van toelichting stelt onder andere: “Er blijkt in de praktijk binnen de huidige wetgeving geen werkbare oplossing gevonden te kunnen worden, die rekening houdt met de bijzondere samenwerkingsvorm tussen (vertegenwoordigers van) ho-instellingen, studentenvertegenwoordigers en het ministerie van OCW, die in de loop der jaren is ontstaan omtrent de NSE. Daardoor brokkelt het draagvlak voor de NSE af en staat het voortbestaan van de landelijke enquête onder druk. Voor het voortbestaan van het landelijke onderzoek naar studenttevredenheid is het daarom belangrijk dat de uitvoering hiervan juridisch geborgd wordt.”
Hoe vaker deze redenering wordt gelezen, hoe vreemder die wordt. Hoezo is er geen oplossing voor de samenwerkingsconstructie tussen de partijen die in meer dan 25 jaar een keuze-instrument in standhielden? Hoezo brokkelt daardoor draagvlak af? Het was toch zo dat alleen de gevoelde juridische onzekerheid over de interpretatie van de AVG de reden voor sommige hogescholen was om af te haken?
Ik betwijfel allereerst of niet binnen de AVG een oplossing bestaat, anders dan individuele invulling door de student. Als alleen de naam van de student, het e-mailadres en de voorkeurstaal van de student door de instellingen worden aangeleverd en de overige persoonsgegevens in de enquête worden uitgevraagd bij de student zelf, zou dat foutgevoelig zijn en afgelopen jaar hebben geleid tot fouten in de data. Het is volgens de minister voor de betrouwbaarheid van de enquête noodzakelijk dat ho-instellingen meer gegevens aanleveren.
Het is duidelijk: de AVG is opgevoerd als drogreden. Veel instellingen willen de ruimte om eigen studentenquêtes te produceren en niet verplicht zijn om deel te nemen aan de NSE. Veel instellingen hebben echter niet de moed om daarvoor uit te komen; hooguit verschuilen zij zich achter zwakke bezwaren tegen uitvoeringstechniek en presentatie. Het zou echter zonder precedent zijn als de regering de ware reden voor dit wetsvoorstel in de concept memorie van toelichting zou verzwijgen.
“”Het is duidelijk: de AVG is opgevoerd als drogreden.””
De Raad van State moet er maar eens induiken of deze mug het wetgevingskanon rechtvaardigt en/of van de mug een olifant is gemaakt. En De Raad moet ook nog eens kijken naar de verhouding tot het Europese mededingingsrecht, het Europese aanbestedingsrecht en het Europese verbod op staatssteun. De concept memorie van toelichting spreekt ook hierover met geen woord, terwijl er wel heel snel een private monopolist wordt gecreëerd.
Dat laat onverlet dat de instellingen die geheel zelfstandig hun informatie willen uitventen, daaraan dan ook de consequentie moeten verbinden dat zij dan zelf eindelijk eens voor voldoende overzichtelijkheid, vergelijkbaarheid, betrouwbaarheid en consistentie zorgdragen. Voor de verantwoordelijkheid van de minister hiervoor is bestaand artikel 7.15 WHW echter voldoende.
Student op juiste plek is géén verantwoordelijkheid van de minister
De concept toelichting stelt ook: “De minister van OCW is verantwoordelijk voor de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het hoger onderwijsstelsel. Onder deze verantwoordelijkheid valt onder meer de zorg voor het krijgen van de student op de juiste plek. Het is daarvoor van belang dat de (aankomende) student alle mogelijkheden krijgt om zich te informeren over zijn of haar studiekeuze en de keuze voor een bepaalde instelling die het beste bij hem of haar past. (…)”
Dit kan niet functie of doel van een keuzegids zijn. Tegen de achtergrond van de bestaande verplichtingen van de instellingen om juiste en eerlijke informatie, goed onderwijs en gedegen studiebegeleiding te geven: de stelselverantwoordelijkheid van de minister heeft niets te maken met de vrije (!) studiekeuze van de student, diens studietempo of diens studiesucces. Nota bene: er wordt al jaren getracht om de studiekeuze van studenten te ‘nudgen’: nu even naar het leraarschap of naar bèta-techniek. Het is absurd om te veronderstellen dat de minister de zorg heeft om de student op de juiste plek te krijgen, en helemaal om te stellen dat dit valt onder haar stelselverantwoordelijkheid. Dat beleid leidt misschien zelfs eerder tot een goede student in een verkeerd beroep. We zijn niet in Noord-Korea.
“”We zijn niet in Noord-Korea.””
Bovendien geven keuzegidsen geen objectieve info over de subjectieve ‘passendheid’, laat staan over objectieve passendheid. De idee dat – om de student op de juiste plaats (sic) te krijgen – een keuzegids een objectief, betrouwbaar en vergelijkend aanbod van studiekeuze-informatie biedt en derhalve “daarvoor” essentieel is, is ronduit fout.
Regeldruk en financiële paragraaf
De regeldrukmeting en de financiële paragrafen in memories van toelichting zijn bijna altijd grappig-onzinnig. Zo ook nu. Voor de instellingen zijn de regeldrukkosten voor het aanleveren van de minimaal benodigde gegevens geschat op € 30.800, uitgaande van een belasting van 11 uur per jaar, op basis van het standaardtarief van 50 euro per uur. Sja: een minister moet hierover iets zeggen; het hoeft niet te kloppen.
In de afgelopen vier jaar vulden gemiddeld zo’n 285.000 studenten de tevredenheidenquête in (op een totaal van een slordige 750.000). Volgens de minister kost hen dat gemiddeld 13 minuten en komt de regeldruk voor de burger, de student, daarmee op zo’n € 940.500 per jaar. Doorgerekend per student is dat een uurloon van € 14,85. Behalve als opeens 470.000 studenten de tevredenheidsenquête gaan invullen want dan is de last € 1.551.000 en dat betekent een loon per student van € 2 oftewel € 9,- per uur. Het wettelijk minimumloon per 1 juli 2019 voor 21 jaar en ouder is 9,44 bruto; voor 19-jarigen € 5,67. Dat krijgen ze niet hoor …. het is immers onbetaald vrijwilligerswerk.
De hoogte van de subsidie voor de rechtspersoon die wordt belast met de uitvoering van deze wettelijke taak kan jaarlijks variëren en wordt geschat op circa € 2.500.000 per jaar. De kosten van het uitvoeren van de NSE zijn daarbij (prachtig Freudiaans) “beraamd” op zo’n € 200.000.
Onbekostigde instellingen ontspringen de dans
Voor de – onbekostigde – rechtspersonen voor hoger onderwijs wordt de gegevenslevering vrijwillig. Dit is systematisch onhandig want dit wetsartikel komt in een wetstitel die ook voor deze soort geldt. Maar het is vooral een onnavolgbare aberratie omdat het immers gaat om de bescherming van het belangen van (aspirant-)studenten en die verdient bij de onbekostigden gelijkwaardige bescherming.
De memorie van toelichting legt niet uit waarom dit verschil wordt gemaakt; misschien om nog een slim appaiserend amendementje van een spartelende coalitiepartner of goedwillende oppositiepartij uit te lokken. Of misschien omdat de NRTO piepte en OCW haast had. In ieder geval is deze uitzondering onlogisch en juridisch onverklaarbaar en ondergraaft die de aanpak van de minister.
“”Afspraken maken over de gegevensset kan morgen al, daar is geen wetswijziging voor nodig.””
Ondanks dat de materiele norm in de wet dient te zijn opgenomen, zullen de te verstrekken gegevens bij of krachtens AMvB worden vastgesteld. Daarin kunnen nog meer uitvoeringsregels worden gesteld. Maar waarom wordt de al jaren gebruikte gegevensset niet simpel bij ministeriele regeling vastgelegd? Dat kan morgen al op grond van artikel 7.15.
Met de combinatie van de artikelen 7.13 (onderwijs- en examenregeling), 7.15 (informatieverstrekking door de instelling) en 7.59 (studentenstatuut) en 5.10 (de accreditatierapporten van de NVAO), naast de algemene beginselen van zorgvuldig (school-) bestuur, is ook overigens de gewenste goede studie-informatie al voldoende geborgd. Meer wettelijk verplichten lijkt op de grens van de publieke taak … en eroverheen. NSE een publieke taak? Dat is nou juist de vraag…
REDACTIE: In een eerdere versie van dit stuk is een verwarring tussen Studiekeuze123, Studiegids en studiegidsen geslopen. Deze verwarring is inmiddels hersteld.
